На сегодняшний день все без исключения констатируют увеличение доли зеленой энергии в мире. С этим фактом трудно спорить: выработка солнечной и ветряной энергии действительно растет из года в год. Однако возобновляемые источники энергии (ВИЭ) сегодня являются, кроме всего прочего, источником непрекращающихся пропаганды и контрпропаганды.
Каковы «болевые точки» альтернативной энергетики в нашей стране? Какое будущее ожидает зеленую энергетику в Украине и в мире? Чтобы строить реалистичные прогнозы об энергетике будущего, необходимо знать ответы на множество в том числе и достаточно острых вопросов. О проблемах и перспективах зеленой энергетики «Юридической практике» рассказали Ярослав Петров, партнер Asters, и Марта Галабала, старший юрист Asters.
— Насколько изменение политики государства в отношении зеленой энергетики повлияло на активность инвесторов? Есть ли уже примеры замораживания проектов и оттока инвестиций из отрасли?
Ярослав Петров (Я.П.): Зеленая энергетика, напомню, начала развиваться в Украине в 2009 году с принятием изменений в Закон Украины «Об электроэнергетике», которыми был введен «зеленый» тариф, и позднее регулирование данного тарифа «перекочевало» в Закон Украины «Об альтернативных источниках энергии» в связи с принятием Закона Украины «О рынке электрической энергии». До 2020 года Украина имела достаточно стабильное законодательство в этой сфере, и последние несколько лет эта отрасль бурно развивалась. Уменьшение тарифа происходило в 2015 году и в 2020 году. В первый раз такое уменьшение было точечное в отношении одной группы компаний, а в последний раз оно затронуло весь рынок. В 2020 году инвесторы столкнулись не только с уменьшением тарифа, но и с кризисом платежей.
Как сообщила пресс-служба Государственного агентства по энергоэффективности и энергосбережению Украины (Госэнергоэффективности), в течение 2019 года инвесторы вложили около 3,7 млрд евро в строительство солнечных, ветряных и биоэлектростанций в Украине.
В 2019 году в Украине построили новые солнечные, ветряные и другие электростанции, работающие на возобновляемых источниках энергии, общей мощностью 4,5 гигаватта, это почти вдвое больше мощности всех «зеленых» электростанций, работавших в Украине по состоянию на начало 2019 года.
Марта Галабала (М.Г.): Иностранные инвесторы, увидев уже реализованные «зеленые» проекты, активно заходили на рынок Украины в 2017—2019 годах для строительства собственных ветряных и солнечных электростанций или же покупали проекты ready to built, документация которых была готова для начала строительства. Украинские инвесторы тоже вкладывали средства в альтернативную энергетику как новое выгодное направление в бизнесе.
Однако из-за отсутствия системного подхода и изменений в принципиальных вопросах относительно «зеленого» тарифа со стороны государства, учитывая реалии нового рынка электрической энергии, который был запущен в 2019 году, с изменением властных элит, случился кризис с платежами за отпущенную зеленую энергию. Кроме того, большое количество новых электростанций на ВИЭ, которые должны быть вскоре запущены, этот кризис только усугубили.
Несмотря на попытки разрешить ситуацию, было предложено снизить «зеленый» тариф. В связи с уменьшением тарифа и дискуссиями вокруг этого возникли проблемы с кредитованием проектов. В результате часть проектов, которые были на стадии строительства, были приостановлены. В частности, Scatec Solar приостановила строительство солнечной станции на 65 МВт, также было остановлено строительство ветроэлектростанции на 110 МВт в Херсонской области. Ряд других проектов также были приостановлены. После уменьшения тарифа большое количество украинских девелоперов не смогли продать свои проекты инвесторам и сейчас несут существенные затраты на поддержание этих проектов.
Что касается оттока инвестиций, то, как утверждают инвесторы в ВИЭ, на сегодняшний день они имеют кредитную задолженность перед государственными банками на сумму около 1,5 млрд евро, что означает, что кризис в энергетике может стать и кризисом банковского сектора.
— В июне текущего года КМУ подписал меморандум с производителями зеленой электроэнергии, который, по общему мнению, не работает. Что необходимо для достижения реального взаимопонимания?
М.Г.: Подписанию Меморандума о взаимопонимании относительно урегулирования проблемных вопросов в сфере возобновляемой энергетики в Украине (Меморандум) предшествовал более чем полугодовой этап переговоров между участниками рынка ВИЭ и правительством при поддержке Энергетического сообщества. Переговоры периодически замораживались со стороны государства, так как после отставки правительства месяцами не назначался министр энергетики. По результатам переговоров и на основании Меморандума было принято соответствующее законодательство, в частности Закон Украины № 810-IX «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усовершенствования условий поддержки производства электрической энергии из альтернативных источников энергии».
Механизмы, предусмотренные законом, не выполняются Кабинетом Министров Украины в полном объеме, в то время как производители «зеленой» генерации выполнили свои обязательства по уменьшению «зеленого» тарифа. Невыполненными остаются обязательства по разработке и принятию соответствующих решений относительно финансовой поддержки Государственного предприятия «Гарантированный покупатель», а также обеспечению выплат задолженностей перед производителями электроэнергии из ВИЭ, в том числе путем использования различных финансовых инструментов, в частности выпуска облигаций внутреннего государственного займа (ОВГЗ). Однако нужно отметить, что на данный момент в парламенте зарегистрированы несколько законопроектов, которые направлены на урегулирование выполнения Закона № 810. В частности, это законопроекты № 4151 и № 4119.
Для разрешения ситуации сначала необходимо выполнить обязательства, которые предусмотрены Меморандумом и соответствующим законом. Если эти механизмы не сработают, нужно будет искать альтернативные варианты, которых остается немного. Запуск тех самых аукционов должен был заменить поддержку производителей электроэнергии из ВИЭ с «зеленого» тарифа на соответствующие гарантии для победителей аукционов. Однако, как известно, аукционы до сих пор не запущены.
Невыполнение этих важных условий приводит к подаче исков против Гарантированного покупателя в украинских судах, а также увеличивает шансы подачи инвесторами арбитражных исков по двусторонним инвестиционным соглашениям и Энергетической хартии.
— На сегодняшний день из-за долгов за поставленную электроэнергию инвесторами (в сфере ВИЭ) поданы иски к Государственному предприятию «Гарантированный покупатель» на общую сумму почти 600 млн грн. Какова, на ваш взгляд, перспектива таких споров с государством?
Я.П.: У инвесторов в сфере ВИЭ очень хорошие перспективы на выигрыш исков против Гарантированного покупателя, и это понимают и государство, и сами инвесторы.
Проблема в том, что Гарантированный покупатель — это государственная компания, и по искам против этой компании отвечает не государство, а сам Гарантированный покупатель. Реальных активов, которые можно было бы взыскать, у них нет. Единственный вариант — это взыскание средств с банковских счетов. Нужно понимать, что, взыскивая средства со счетов Гарантированного покупателя, мы забираем деньги, которые предназначены на оплату «зеленого» тарифа для всех игроков рынка. Ситуация с исками пока не критическая, но уже начали появляться первые судебные решения против Гарантированного покупателя, и он пытается отстрочить исполнение данных решений на один год.
Многие из игроков рынка не подавали такие иски, пытаясь понять ситуацию с платежами начиная с 1 августа 2020 года после принятия Закона № 810 и снижения тарифа. Несмотря на то что платежи по «зеленому» тарифу возобновились, хотя с существенными задержками, пока не понятно, как будут осуществляться выплаты долгов за март — июль 2020 года. В связи с этим ряд клиентов начали интересоваться подачей исков против Гарантированного покупателя. Также инвесторы планируют подавать инвестиционные иски против Украины. Если это произойдет, тогда уже будет отвечать государство непосредственно.
— В настоящее время существует вероятность признания неконституционным законодательства о «зеленом» тарифе. Какие это может иметь последствия для энергетической отрасли?
М.Г.: Во-первых, следует отметить, что Украина находится в «конституционном кризисе» после принятия скандального решения о признании неконституционными положений антикоррупционного законодательства. На данный момент четверо судей КСУ, которые проголосовали против решения по отмене е-декларирования, временно прекратили участие в заседаниях, что заблокировало работу Большой Палаты Суда.
В конституционном представлении о неконституционности отдельных положений о «зеленых» тарифах указано, что Верховная Рада Украины принимала соответствующие законы с превышением своих полномочий. Но и те же парламентарии, авторы конституционного представления, приняли Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усовершенствования условий поддержки производства электрической энергии из альтернативных источников энергии», которым были уменьшены «зеленые» тарифы.
Признание указанных законов неконституционными негативно повлияет на производителей ветряной и солнечной электроэнергии, поскольку пострадает вся отрасль, а также это повлияет на инвестиционную привлекательность Украины. Это может привести и к нарушению обязательств государства перед инвесторами, а проекты по производству электрической энергии из ВИЭ могут стать экономически не выгодными. Кроме того, Украина в Энергетической стратегии обязалась увеличивать на рынке долю электроэнергии, произведенной из ВИЭ, а признание указанных норм неконституционными будет противоречить стратегическим планам развития государства в энергетическом секторе.
Я.П.: До «конституционного кризиса» я не думал, что КСУ может принять решение по отмене «зеленого» тарифа, потому что это бы создало существенные проблемы для государства. Считал, что оптимальным и компромиссным вариантом могло быть решение обязать компетентные органы внести некоторые изменения в регулирование «зеленого» тарифа. Но с началом кризиса тяжело себе представить, какой может быть исход этого процесса.
— Насколько реальны риски того, что «тарифные» споры перейдут в плоскость инвестиционного арбитража против государства Украина? Какие могут быть последствия для государства?
Я.П.: Риски очень большие, ряд инвесторов направили государству уведомления о наличии спора (Trigger Letters), и уже в скором будущем они могут подать иски. Мы знаем, что ряд компаний серьезно думают об этом, в том числе и некоторые наши клиенты.
Учитывая высокую стоимость таких процессов, скорее всего, могут быть несколько индивидуальных исков, но средние компании будут пытаться объединиться для подачи групповых исков с целью разделения затрат и возможного привлечения фондов, которые могли бы профинансировать иски.
С точки зрения последствий для государства, это существенные затраты на сопровождение таких арбитражных процессов и в последующем необходимость компенсации огромных сумм присужденных убытков инвесторов. Это очень плохо для инвестиционной привлекательности и для сектора возобновляемой энергетики в целом.
— Возможно ли сейчас давать реалистичные прогнозы о будущем зеленой энергетики в Украине и в мире? Если да, то каков ваш прогноз?
М.Г.: В отличие от Украины, страны Европейского Союза и другие развитые страны разрабатывают долгосрочную стратегию развития рынка энергетики, которая также включает и производство электроэнергии из ВИЭ. Кроме того, такие государства придерживаются принятых стратегий и разрабатывают законодательство в соответствии с ними.
Участники Парижского климатического соглашения ставят перед собой цель остановить стремительный рост температуры на земной поверхности и продвигают решения, которые обязывают страны пересмотреть свои климатические цели.
В частности, в рамках Европейского «зеленого» соглашения в сентябре 2020 года Еврокомиссия предложила поднять целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов к 2030 году, рассмотрела действия, необходимые для всех секторов, включая увеличение энергоэффективности и доли возобновляемых источников энергии, и к июню 2021 года она планирует разработать подробные законодательные предложения для реализации и достижения этих целей. Рамочная программа по климату и энергетике на период до 2030 года включает следующие общеевропейские цели и задачи (с 2021 по 2030 год): сокращение выбросов парниковых газов, увеличение доли электроэнергии из ВИЭ до не менее чем 32 %, повышение энергоэффективности и т.д.
Что касается Украины, то пока достаточно сложно давать какие-то прогнозы, тем более в период продолжительного кризиса на рынке электроэнергии, включая проблемы с платежами производителям электроэнергии из ВИЭ. С одной стороны, развитие сектора энергетики из возобновляемых источников четко прописано в Энергетической стратегии Украины на период до 2035 года, а также профильным министерством подготовлена Концепция «зеленого» энергетического перехода Украины до 2050 года. С другой стороны, премьер-министр недавно отметил, что правильное использование недр может принести Украине 409 млрд долларов, то есть наша страна может в дальнейшем сосредоточиться на добыче полезных ископаемых для наполнения бюджета.
Я.П.: Мы надеемся, что Украина, как и другие развитые страны, будет придерживаться курса по декарбонизации экономики, в частности, установит жесткие требования по увеличению доли электрической и тепловой энергии, произведенной из альтернативных источников, добавления биокомпонентов в моторное топливо, снижения выбросов СО2 и парниковых газов промышленностью и т.д. Если этого не произойдет, то есть риск, что впоследствии украинские товары могут потерять доступ к крупнейшим рынкам мира, в первую очередь к европейскому, потому что к таким товарам будут применяться ограничительные пошлины или налоги на содержание СО2.
