Constitutional Complaint in Ukraine

You can read the article below in the language of the original.

3 августа 2017 года вступил в силу новый Закон "О Конституционном Суде Украины" (далее - Закон о КСУ), которым были открыты двери Конституционного Суда (далее - КСУ) для рядовых граждан. Эта возможность, заложенная еще в прошлом году в изменениях в Конституции Украины (далее - Конституция) в части правосудия, более года оставалась нереализованной, учитывая сложный процесс прохождения Закона о КСУ через Верховную Раду. Но и сейчас вопрос о том, как заработает жалоба, остается открытым.

До недавнего времени для рядового гражданина формально существовало два пути в КСУ: через институт официального толкования законов, ликвидированный в ходе конституционной реформы, и через судебную систему. Путь через судебную систему теоретически существовал в течение всей истории конституционной юрисдикции, однако практически больше шансов дойти до КСУ было через депутатов или посредством реализации Омбудсманом своих дискреционных полномочий касательно обращения в КСУ. Примеры других постсоветских стран наоборот свидетельствуют о потенциальной эффективности доступа к конституционному правосудию через механизмы судебной системы. Так, в Литве отсутствует институт индивидуальной конституционной жалобы, посредством которой можно было бы напрямую обратиться в Конституционный Суд, но, по признанию Председателя КС Литвы Дейнюса Жалимаса, львиная доля рассматриваемых КС дел поступает именно от судов.

Однако в Украине механизм обращения через суды не сработал. Как видится, такая ситуация, вероятно, сложилась из-за недостаточной активности судов и в целом довольно низкого уровня осознания как судами, так и обществом возможностей практического применения заложенных в Конституции принципов в конкретной ситуации. Такой случай даже рассматривался в Европейском суде по правам человека (далее - ЕСПЧ) по делу Пронина против Украины и последующим нескольким делам. В частности, в упомянутом деле ЕСПЧ установил нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод (то есть право на справедливый суд) (далее -Конвенция), указав, что, несмотря на то, что "систему (действующую в Украине) нельзя толковать как требующую от обычных судов детально рассматривать вопрос относительно конституционности ... или обязующую суды передавать каждый такой вопрос в Конституционный Суд", однако "полностью игнорируя этот момент, хотя он был специфическим, уместным и важным, (национальные суды) не выполнили свои обязательства", отвергнув утверждение правительства Украины о том, что "ссылки на свои конституционные права в ... письменных заявлениях в суд не обязывали последний детально изучать этот вопрос".

И хотя механизм обращения через суды остается актуальным, разработчики изменений в Конституцию 2016 предложили открыть двери КСУ для всех. Однако даже после вступления в силу конституционных изменений 2016 года почти год прошел до принятия нового Закона о КСУ. Последним, в частности, установлен порядок обращения в КСУ с конституционной жалобой, при отсутствии которого не могли быть рассмотрены те 170 жалоб, которые были поданы с момента внесения соответствующих изменений в Конституцию.

Одними из самых первых вопросов, возникающих при практическом применении института конституционной жалобы, являются следующие: кто может направить конституционную жалобу, по какому поводу и что может быть получено в результате, то есть каким образом решение суда может помочь лицу в решении его вопроса по сути.

Поскольку практика КСУ по конституционным жалобам еще не сформирована, целесообразно опираться на принцип дружеского отношения к международному праву, который КСУ провозгласил в своем Решении № 2-рп/2016 и подтвердил в Решении № 6-рп/2016. Согласно этому принципу КСУ обязался толковать положения Раздела II Конституции с учетом практики ЕСПЧ. Это дает определенные ориентиры для прогнозирования возможных подходов КСУ, особенно в спорных вопросах.

Кто является субъектом права на конституционную жалобу

Отправной точкой для анализа являются положения Конституции. Новое положение в ст. 55 Конституции гарантирует "каждому" право обратиться с конституционной жалобой в КСУ на основаниях, установленных Конституцией, и в порядке, определенном законом. Корреспондирующее ему положение ст. 151¹ Конституции определяет полномочия КСУ по рассмотрению конституционной жалобы, поданной "лицом". Имеет ли такое терминологическое отличие, помимо стилистического, какой-либо юридический смысл, сказать сложно. Но поскольку положения ст. 55 и ст. 151¹ Конституции должны толковаться во взаимосвязи, можно предположить, что КСУ (а это единственный орган, который может давать официальное толкование Конституции), вероятно, не будет усматривать отличий между "каждым" в значении ст. 55 Конституции и "лицом" в значении ст. 151¹ Конституции.

Физическое лицо как субъект права на конституционную жалобу

Все люди равны в своих правах, и Конституция отражает это. Очевидно, что само наличие права на конституционную жалобу не должно зависеть от пола или статуса лица либо места его проживания. Что касается критерия гражданства, он также не является решающим: иностранцы и лица без гражданства пользуются теми же правами и свободами, что и граждане Украины - в соответствии с ч. 1 ст. 26 Конституции, а следовательно имеют право направлять конституционную жалобу в КСУ так же и на тех же основаниях, что и граждане Украины. Важно отметить, однако, что для реализации данного права иностранцами (лицами без гражданства) в этом случае должно выполняться дополнительное условие - эти лица должны иметь законные основания для пребывания в Украине.

Однако в некоторых других аспектах ответ на вопрос, есть ли у лица право на конституционную жалобу, неоднозначен, например, что касается критериев возраста и дееспособности. Должны ли возрастные ограничения (частичная/неполная гражданская дееспособность несовершеннолетнего лица) или ограничение дееспособности совершеннолетнего лица быть квалифицирующими критериями при реализации права на конституционную жалобу? Могут ли такие лица самостоятельно направлять жалобу? Конституция не устанавливает прямого требования относительно законного представительства для реализации этого права. Однако абзац второй ч. 2 ст. 55 Закона о КСУ содержит намек на вероятное толкование объема права, указывая, что если дееспособное физическое лицо по определенным (физическим) причинам не в состоянии лично подписать жалобу, ее подписывает уполномоченный законный представитель такого лица. При этом отсутствует правило, которое применялось бы в подобной ситуации к недееспособному (ограниченно дееспособному лицу), что может свидетельствовать об отсутствии у такого лица права подписывать, а следовательно и направлять конституционную жалобу. Кроме того, не очевидно, можно ли опираться на такое же предположение относительно несовершеннолетнего лица. Какую позицию по этим вопросам будет занимать КСУ, сейчас определить тяжело.

Практика ЕСПЧ говорит о том, что не должно быть ограничений права в зависимости от возраста[1], пола, гражданства, статуса, места жительства или дееспособности[2]. Принимая во внимание провозглашенный принцип дружеского отношения к международному праву, можно также говорить о возможности имплементации таких подходов и в практике КСУ.

Юридическое лицо как субъект права на конституционную жалобу

Закон о КСУ прямо предусматривает возможность подачи конституционной жалобы юридическим лицом. Поскольку Конституция закрепляет равные условия для всех форм собственности, объем прав юридических лиц не должен зависеть от того, находятся ли они в частной или государственной собственности и т. п. Практика ЕСПЧ устанавливает при этом квалификационное ограничение, применимое к государственным предприятиям, - они должны пользоваться достаточной институциональной и операционной независимостью[3].

Закон о КСУ устанавливает исключение из общего правила: юридические лица публичного права - то есть лица, создаваемые распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления, согласно абз. 2 ч. 2 ст. 81 Гражданского кодекса Украины - не являются субъектами права на конституционную жалобу. Причинами для такого исключения является, во-первых, необходимость упреждения потенциального конфликта интересов, поскольку "не может одно и то же лицо быть и заявителем, и ответчиком перед Судом"[4]. Во-вторых, это обуславливается отсутствием у лица публичного права "прав человека", закрепленных в Разделе II Конституции, на которые жалобщик должен ссылаться и нарушение которых должен обосновывать согласно п. 6 ч. 2 ст. 55 Закона о КСУ, в отличие от "обычного" юридического лица, которое имеет такие права, поскольку и само по сути является реализацией права человека на предпринимательскую деятельность, собственность и т. п.

Относительно этого аспекта можно также привести несколько примеров из практики ЕСПЧ, иллюстрирующих возможные ситуации и подход при определении права субъекта на обращение в ЕСПЧ (на жалобу в КСУ, по аналогии). Так, не будут субъектом, в частности: (i) "правительственные организации" - юридические лица, принимающие участие в осуществлении государственной власти или предоставляющие публичные услуги под правительственным надзором; при этом будут иметь значение их юридический статус, полномочия и характер деятельности, а также степень независимости от политических органов[5]; (ii) учреждения, исполняющие официальные обязанности, определенные Конституцией и законодательством[6]; (iii) национальная железная дорога, находящаяся под правительственным контролем и пользующаяся монопольными правами[7]; другие компании, функционирующие под жестким правительственным контролем[8], и т. п. Время покажет, какое толкование получит это исключение в интерпретации КСУ.

Что касается иностранных юридических лиц, Конституция либо Закон о КСУ прямо ни устанавливают, ни ограничивают таких лиц в праве на конституционную жалобу. Поэтому такое право (и его границы) можно определить, исходя из других квалификационных требований к жалобщику, очерченных в ст. 56 Закона о КСУ. Так, одним из элементов является наличие окончательного решения украинского суда по "его делу". Таким образом, судебное дело, где рассматривается спор, стороной которого является иностранное юридическое лицо, может считаться "его делом". Следовательно, в такой ситуации у иностранного юридического лица возникает право на конституционную жалобу.

Окончательное судебное решение по "его делу" как критерий наличия у лица права на конституционную жалобу

Конституционное законодательство не определяет границ понятия "дела лица", однако, как представляется, объем такого понятия должен рассматриваться сквозь призму (и быть по крайней мере не уже объема) понятия "потерпевшего" в значении ст. 34 Конвенции, согласно которой любое лицо, неправительственное организация или группа лиц, считающие себя "потерпевшими от нарушения прав, изложенных в Конвенции или протоколах к ней", могут подать заявление в ЕСПЧ.

Так, критерий окончательного судебного решения по "его делу", вероятно, будут удовлетворять (i) стороны по делу и (ii) третьи лица, которые заявляют самостоятельные требования относительно предмета спора в гражданском процессе.

Этому критерию скорее всего не будут отвечать третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований в гражданском процессе. Несмотря на то, что соответствующее судебное решение может влиять на права или обязанности таких лиц относительно одной из сторон, если такие их права и обязанности не будут иметь непосредственного отношения к предмету спора, то оснований рассматривать такое дело в качестве "его дела" (относительно такого третьего лица) для целей реализации права на конституционную жалобу может быть недостаточно.

Также довольно интересно, каким путем пойдет практика КСУ относительно определения права на конституционную жалобу у лиц, не принимавших участия в деле, в котором суд решил вопрос об их правах и обязанностях. Будет ли этого достаточно для признания дела, стороной которой такое лицо не было, "его делом"? Сугубо лингвистически, вероятно - нет. Однако если оценивать суть прав такого лица и учитывая подход ЕСПЧ, где отправной точкой является факт нарушения прав лица, нежели то, было ли такое лицо стороной соответствующего спора - вопрос становится многогранным и довольно дискуссионным. В частности, законодательство определяет, что прав такого лица достаточно для апелляционного и кассационного обжалования судебного решения (например, в гражданском или хозяйственном процессе[9]). Так, дело могло не быть делом такого лица в первой инстанции (где оно не было стороной), однако стало "его делом" в результате апелляционного или кассационного рассмотрения.

Напоследок, этому критерию не будут отвечать лица, вступающие в процесс с целью защиты государственных и общественных интересов (например, прокурор, государственные органы и т. п.), и лица, привлекаемые к процессу для дачи пояснений и выводов (эксперты, свидетели).

В общем, внедрение механизма индивидуальной конституционной жалобы открывает новые перспективы защиты интересов не только для граждан, но и для бизнеса, в частности, что касается инвестиционных споров, корпоративных конфликтов и т. п.