Минулий рік відзначився серйозними випробуваннями для Державної служби України з питань праці.
Зокрема, протягом року тричі змінювалися профільні норми, які регулюють діяльність Держпраці: визнавався нечинним порядок проведення інспекційних перевірок, вводились нові правила контролю та переглядались розміри штрафних санкцій.
В теорії такі реформи носять позитивний характер. Проте на практиці вони спричинили чимало колізій та залишили не одне відкрите питання. Зокрема, невирішеним залишилось питання легітимності тих приписів Держпраці, які були винесені з урахуванням скасованих норм. Також незрозуміло, які розміри штрафних санкцій мають застосовуватись до роботодавців, що притягувались до відповідальності за старим законодавством, а штраф сплачуватимуть в період дії нових правил.
Розібратись в зазначених проблемах допоможе уважний аналіз фактичних змін, яких зазнало законодавство в цій сфері, а також дослідження судової практики.
І. Визнання нечинним Порядку перевірок Держпраці
14 травня 2019 р. Шостий апеляційний адміністративний суд Постановою у судовій справі № 826/8917/17 визнав нечинною та скасував постанову Кабінету міністрів України від 29.04.2017 № 295, яка визначала процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 295).
Рішення суду апеляційної інстанції набрало законної сили з дати його прийняття - 14.05.2019. Отже, Порядок № 295 втратив чинність та не підлягає застосуванню при здійсненні державного контролю за додержанням законодавства в сфері праці.
Однак, це не означає, що органи Держпраці були автоматично позбавлені повноважень. Після відміни Порядку №295 Держпраці продовжувало функціонувати, здійснювало планові і позапланові перевірки, але при цьому діяло виключно в порядку та в обсягах, визначених загальним законодавством - Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Водночас спеціальні види перевірок, передбачені Порядком № 295, а саме: "інспекційні відвідування" та "невиїзні інспектування" після 14.05.2019 вважались незаконними.
Наслідки для роботодавців
Наслідки визнання нормативного акту нечинним визначено ч. 2 ст. 265 КАС України, згідно з якою нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Аналогічне правило міститься в п. 10.2. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013, № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі", згідно з яким рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність із певного моменту лише на майбутнє.
Тобто до 14.05.2019 Порядок № 295 був чинним і підлягав застосуванню. Отже, судові справи, предметом яких є оскарження приписів Держпраці, винесених до 14.05.2019, вирішуються на підставі норм Порядку № 295. Іншими словами, факт визнання Порядку № 295 нечинним не вплине на вирішення судами справ про правомірність рішень, дій чи бездіяльності Держпраці, які були прийняті, вчинені чи допущені до 14.05.2019.
Однак, як бути в тих випадках, якщо перевірка Держпраці розпочалась до 14.05.2019, а завершилась після цієї дати? Чи легітимні наслідки такої перевірки? Який нормативний акт підлягає застосуванню під час оформлення її результатів?
Судова практика
Суди вирішують вищезазначені питання по-різному.
Наприклад, розглядаючи справу № 280/2855/19, Запорізький окружний адміністративний суд в рішенні від 22.07.19 зазначив наступне.
Позивач звернувся до суду з проханням визнати незаконними дії Держпраці щодо проведення інспекційного відвідування. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до направлення на здійснення інспекційного відвідування датою початку заходу було зазначено 13 травня 2019 року, датою закінчення заходу - 24 травня 2019 року. Однак, з 14 травня 2019 року Порядок №295 є нечинним, та не міг бути застосований посадовими особами при здійсненні заходів контролю. Таким чином, оскільки правова підстава проведення інспекційного відвідування була визнана в судовому порядку протиправною, у посадових осіб ГУ Держпраці були відсутні законні підстави для проведення перевірки, а, отже, розпочате інспекційне відвідування повинно було припинитися з 14.05.2019, а Акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю та Припис про усунення виявлених порушень не повинні були складатися.
Незважаючи на те, що зазначена правова позиція здається логічною, суд з нею не погодився та відмовив у задоволенні позову.
В якості обґрунтування такого рішення суд зазначив: "У разі, якщо позивач вважав, що відповідачем порушено порядок призначення та проведення інспекційного відвідування, то відповідно мав право не допускати посадових осіб Держпраці до проведення інспекційного відвідування, відмовитись від надання пояснень та документів, проте таким правом позивач не скористався. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні інспекційного відвідування. Оскільки позивачем були допущені посадові особи ГУ Держпраці у Запорізькій області до проведення інспекційного відвідування, то посилання позивача на процедурні порушення, допущені відповідачем під час проведення інспекційного відвідування, є необґрунтованими."
Протилежна позиція була висловлена Другим апеляційним адміністративним судом під час розгляду справи № 440/2796/19. Зокрема, в рішенні від 29.01.20 суд зазначив: "захід державного контролю в формі інспекційного відвідування здійснено відповідачем упродовж періоду з 04 липня 2019 року по 09 липня 2019 року в порядку, передбаченому Порядком № 295. Однак, приписи Порядку №295 не можуть застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки він не був чинний на момент проведення інспекційного відвідування Позивача".
Таким чином, не зважаючи на факт допуску посадових осіб ГУ Держпраці до проведення перевірки, суд визнав результати такої перевірки нелегітимними.
З повним текстом судового рішення зручно ознайомитися у VERDICTUM. Замовити повнофункціональний тестовий доступ можна тут.
ІІ. Затвердження нового порядку перевірок Держпраці
Кабінет Міністрів України не скористався своїм правом на оскарження в касаційному порядку Постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.19, якою визнано нечинним Порядок № 295.
Зекономивши на судовому зборі, 21.08.2019 уряд натомість затвердив новий порядок перевірок Держпраці (далі - Порядок № 823).
При цьому Порядок № 823 є майже повною копією скасованого Порядку № 295. Навіть процедурні правопорушення, які були допущені при затвердженні Порядку № 823, є ідентичними тим, які стали підставою для скасування Порядку № 295.
Наслідки для роботодавців
В Порядку № 823 знову передбачено можливість здійснення таких форм контролю, як інспекційні відвідування та невиїзні інспектування. Підстави для проведення таких заходів істотно не змінились. Водночас уточнено, що підставою для інспекційного відвідування може слугувати повідомлення посадових осіб органів держнагляду (контролю), правоохоронних органів, якщо вони виявили під час виконання своїх повноважень ознаки порушень законодавства про працю, але виключно в частині неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин.
Крім того, Порядком №823 продовжено тривалість строків інспекційного відвідування та невиїзного інспектування. Зокрема, відповідно до п. 10 Порядку № 823 такі строки не мають перевищувати 10 днів. Тоді як за Порядком № 295 встановлювались менші строки контрольних заходів - 2 дні.
Також серед істотних нововведень слід зазначити те, що згідно з п.11 Порядку №823 інспекторам праці дозволили фіксувати всі інспекційні відвідування засобами аудіо, фото-та відеотехніки. Аналогічні дії мають право проводити також представники об'єкта відвідування.
Згідно з Регламентом Кабміну Постанови Уряду вступають в силу з моменту їх офіційного опублікування у виданні "Урядовий Кур'єр". Порядок №823 було опубліковано 30.08.2019. Отже, саме з цієї дати зазначений Порядок набув чинності.
Таким чином, в період з 14.05.19 по 30.08.2019 Держпраці не мало право проводити контрольні заходи. Повноваження Держпраці в цей період обмежувались загальними функціями, що передбачені в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Враховуючи викладене, якщо інспекційну перевірку проведено в період з 14.05.19 по 30.08.2019, то результати такої перевірки слід вважати нелегітимними. Аналогічні висновки підтверджуються судовою практикою.
Судова практика
Наприклад, розглядаючи справу № 320/4694/19 про скасування результатів інспекційного відвідування від 30.07.19, Окружний адміністративний суд м. Києва встановив наступне: "Держпраці у Київській області, починаючи з 14 травня 2019 року, втратило можливість проведення інспекційних відвідувань у зв`язку зі скасуванням порядку, яким передбачались такі заходи. Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який набрав чинності лише 30 серпня 2019 року.
Враховуючи викладене, судом встановлено, що Держпраці у Київській області здійснювало захід контролю у вигляді інспекційного відвідування у той час, коли проведення такого заходу не було передбачено чинним законодавчим актом України, тобто Законом №877-V".
Як наслідок, дії Держпраці було визнано судом протиправними, а постанова про накладення штрафу- скасована.
ІІІ. Зниження розміру штрафів
12 грудня 2019 р. прийнято Закон «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» № 378-ІХ (далі - Закон № 378-ІХ), який змінив підхід до процедури накладення фінансових санкцій за порушення законодавства про працю та суттєво знизив їх розміри.
Законопроект вносить зміни до ст. 431, ст. 492 та ст. 265 Кодексу законів про працю України і передбачає зменшення штрафів.
Згідно з документом, допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору, оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, встановлений на підприємстві, і виплати заробітної плати без нарахування і сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків, каратимуть штрафом у десятикратному розмірі від мінімальної заробітної плати за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення, а юридичним особам і фізичним особам - підприємцям, які використовують найману працю і є платниками єдиного податку першої-третьої груп, буде застосовувано попередження.
У разі повторного вчинення порушення протягом двох років із дня його виявлення буде введено штраф у 30-кратному розмірі від мінімальної заробітної плати.
Недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці буде спричиняти штраф у двократному розмірі мінімальної заробітної плати кожного працівника, щодо якого скоєно порушення. Крім того, недотримання встановлених законом гарантій і пільг працівникам, яких залучають до виконання обов'язків, передбачених законами України "Про військовий обов'язок і військову службу", "Про альтернативну (невійськову) службу", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", - у чотирикратному розмірі мінімальної заробітної плати.
Порушення інших вимог законодавства про працю передбачає штраф у розмірі мінімальної заробітної плати за кожне таке порушення.
Відповідно до законопроекту, у разі сплати юридичною або фізичною особою- підприємцем, які використовують найману працю, 50% розміру штрафу протягом 10 банківських днів із дня вручення постанови про накладення штрафу за порушення вимог законодавства про працю, таку постанову вважатимуть виконаною.
Однак, на жаль, зниження розмірів штрафних санкцій ніяк не допоможе тим роботодавцям, які вже отримали припис Держпраці та наразі оскаржують його в суді.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
При розгляді справ про накладення штрафних санкцій відповідно до частини другої статті 265 КЗпП України необхідно враховувати прийняте Конституційним Судом України рішення у справі № 1-7/99 від 09.02.1999 за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України.
Відповідно до вказаного рішення: «в Конституції України стаття 58 міститься у розділі II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина», в якому закріплені конституційні права, свободи і обов'язки насамперед людини і громадянина та їх гарантії. Про це свідчить як назва цього розділу, так і системний аналіз змісту його статей та частини другої статті 3 Конституції України».
Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується лише людини і громадянина (фізичної особи) і не поширюється на юридичних осіб.
Відповідно до статті 51 Цивільного кодексу України до підприємницької діяльності фізичних осіб застосовуються нормативно-правові акти, що регулюють підприємницьку діяльність юридичних осіб, якщо інше не встановлено законом або не випливає із суті відносин.
У зв'язку з цим, притягнення до відповідальності за порушення законодавства про працю має здійснюватися відповідно до редакції частини другої статті 265 КЗпП України, яка діяла на день виявлення порушення (підписання акта інспекційного відвідування).
Водночас не всі суди додержуються такої позиції.
Судова практика
Наприклад, рішенням від 21 лютого 2020 р. у справі № 420/6974/19 Одеський окружний адміністративний суд скасував постанову Держпраці про накладення штрафу від 12.07.2018, обгрунтувавши свою позицію тим, що ставки штрафів було змінено Законом України від 12.12.2019 року № 378-ІХ.
Водночас, варто зазначити, що такі висновки суду є скоріше виключенням, тому орієнтуватися на таку позицію не слід.
В разі виникнення спірних питань, пов'язаних з розміром штрафів, роботодавцям краще керуватися Листом Держпраці від 06.02.20, що міститься на офіційному сайті відомства. Згідно зазначеного листа Держпраці роз'ясняє, що притягнення до відповідальності за порушення законодавства про працю має здійснюватися відповідно до законодавства, що діяло на день виявлення порушення. Закон України від 12.12.2019 року № 378-ІХ не має зворотньої дії в часі, а тому знижені розміри штрафів не можуть бути застосовані до тих правопорушень, які виникли до набрання чинності таким Законом.
З викладеного вбачається, що реформування законодавства посіяло ще більше непорозумінь в роботі Держпраці. Контролюючі органи нерідко використовують існуючі правові колізії на свою користь. В зв'язку з цим роботодавцям слід бути особливо пильними під час здійснення інспекційних відвідувань, впевнено орієнтуватись в хронології законодавчих змін та наполегливо відстоювати свої права.
