На сегодняшний день обязательства Украины по Соглашению об Ассоциации с ЕС в секторе телекоммуникаций выполнены примерно наполовину, возможно, стоит поспешить.
Статьей 124 Соглашения об Ассоциации с ЕС предусмотрено обязательство Украины постепенно привести в соответствие с acquis ЕС свои действующие законы и будущее законодательство в сфере телекоммуникаций.
В подразделе 5 (статьи 115-124) и в дополнении XVII-3 (восемь директив и одно решение) к Соглашению об Ассоциации с ЕС приведен перечень положений актов ЕС, составляющих acquis ЕС в сфере телекоммуникаций.
Большинство из актов, приведенных в дополнении, образуют, так называемый, пакет по регулированию электронных коммуникаций (Electronic Communications Regulatory Framework), приятый органами ЕС в 2002 году и частично измененный в 2009 году. Принятием данного пакета фактически констатировалось завершение процесса либерализации телекоммуникационной отрасли в ЕС, инициированного Еврокомиссией еще в 1987 году.
Условия рынка
Пакет по регулированию электронных коммуникаций 2002/2009 годов содержит принципы регулирования телекоммуникационных сетей и услуг в ЕС в условиях открытого рынка. Его положения являются обязательными для всех стран ЕС и стран Европейской ассоциации свободной торговли.
Принятый пакет актов направлен на создание следующих основных условий на рынке услуг и сетей электронных коммуникаций.
Первое условие – это дальнейшее развитие конкуренции через обеспечение свободного входа на рынок (лицензируются только пользование ограниченным ресурсом, например, номерной и радиочастотный ресурс) и обеспечение равного, открытого и эффективного доступа к сетям, их элементам и услугам операторов с существенной рыночной силой.
Второе условие – это постепенное уменьшение (вплоть до отмены) секторального регулирования на рынке с установившейся конкуренцией с дальнейшим применением на этом рынке законодательства о конкуренции.
Третье условие – это обеспечение последовательности и гибкости в регулировании, путем предоставления национальному регулятору достаточной независимости и широкой дискреции для своевременной адаптации регулирования к условиям быстрого развития и изменения технологий и рынков.
В принципе, положения Соглашения об Ассоциации с ЕС в телекоммуникационной области призваны обеспечить указанные выше условия.
Наши обязательства
Например, дополнение XVII-3 к соглашению предусматривает следующие обязательства.
Во-первых, Украина должна внедрить процедуру общей авторизации для входа на рынок и ограничить необходимость выдачи индивидуальных лицензий только отдельными обоснованными случаями (положения Директивы № 2002/20/ЕС, «Директива Авторизации»). Срок выполнения – 4 года со дня вступления в силу Соглашения об Ассоциации с ЕС.
В части выполнения указанного положения сегодня существует неопределенность. Так, в Украине, несомненно, существует индивидуально-разрешительный режим в части пользования радиочастотным ресурсом (лицензии) и номерным ресурсом (разрешения). Но, что касается индивидуального лицензирования деятельности, то тут существует неоднозначность. Так, с одной стороны Закон «О лицензировании видов хозяйственной деятельности» отменил с 1 января 2018 года действие предписания о необходимости лицензирования в сфере телекоммуникаций. Однако Национальная комиссия, осуществляющая госрегулирование в сфере связи и информатизации (НКРСИ) опубликовала информационное уведомление, в котором заявила и обосновала необходимость получения лицензий. Возможность отмены лицензирования деятельности и внедрения регистрационного принципа НКРСИ связывает с необходимостью принятия комплексного решения, которое бы, в частности, предусматривало одновременное усиление полномочий НКРСИ. Принятие такого решения НКРСИ связывает с принятием законопроекта «Об электронных коммуникациях» № 3549-1 от 11 декабря 2015 года. Учитывая последние решения НКРСИ по выдаче лицензий, регулятор, похоже, пока не изменил своей позиции по данному вопросу.
Во-вторых, Соглашение об Ассоциации с ЕС также предусматривает обязательство Украины по наделению национального регулятора полномочиями, необходимыми для осуществления анализа индикативных рынков, подпадающих под регулирование. После наделения такими полномочиями Украина должна обеспечить, чтобы национальный регулятор проанализировал эти рынки на предмет наличия в них существенной рыночной силы. Перечень индикативных рынков, подпадающих под регулирование указан в дополнении ХХ – это 7 розничных и 10 оптовых рынков. В случае обнаружения существенной рыночной силы на этих рынках национальный регулятор должен возложить на операторов, обладающих оной, предусмотренные соглашением регуляторные обязательства (положения Директивы № 2002/21/ЄС (Рамочная Директива) и Директивы № 2002/19/ЕС (Директива доступа). Срок выполнения – 4 года со дня вступления в силу Соглашения об Ассоциации с ЕС.
Статья 18 Закона «О телекоммуникациях» наделяет НКРСИ полномочием определять, анализировать рынки телекоммуникационных услуг и устанавливать операторов с существенной рыночной силой на таких рынках. Однако в силу ограничений, установленных законом, НКРСИ анализирует и устанавливает операторов с существенной рыночной силой только на трех рынках (услуга терминации трафика на сетях мобильных операторов, услуга терминации трафика на сетях фиксированных операторов и услуга транзита трафика в сетях фиксированной и мобильной связи). НКРСИ также ограничено и в возложении на операторов с существенной рыночной силой всех перечисленных в Соглашении об Ассоциации с ЕС регуляторных обязательств. Кроме того, регулирование тарифов на некоторые услуги согласно статье 66 Закона «О телекоммуникациях» (например, услуги кабельной канализации) без анализа рынка и без определения конкретных операторов/провайдеров с существенной рыночной силой на таких рынках также не соответствует праву ЕС. Отсюда, трудно сделать вывод о выполнении сегодня Украиной положения соглашения в этой части.
В-третьих, Украина должна обеспечить независимость и административную способность национального регулятора в регулировании сектора электронных коммуникаций. Независимость и административная способность национального регулятора является, пожалуй, главным предусловием выполнения всех остальных положений права ЕС в сфере телекоммуникаций.
Законом «О телекоммуникациях» предусмотрены положения, направленные на обеспечение независимости НКРСИ. Например, в законе четко указано, что не могут быть основанием для увольнения Председателя или члена НКРСИ принятие полномочий новоизбранным Президентом. Это условие, так называемой, политической независимости национального регулятора предусмотрено в Рамочной Директиве. Однако, частые изменения состава НКРСИ на протяжении истории ее существования порождает обоснованный скепсис в наличии реальной политической независимости регулятора.
Что касается административной способности НКРСИ, то комиссия, пожалуй, является одним из самых «беззубых» регуляторных органов в Украине. Это не соответствует Рамочной Директиве, которая однозначно обязывает предусмотреть в национальных законодательствах эффективные и сдерживающие санкции за нарушение законодательства в сфере телекоммуникаций.
Приведенный выше анализ, конечно, является общим. Он не учитывает многих нюансов указанных выше директив, а также положения других актов ЕС, предусмотренных в Соглашении об Ассоциации с ЕС (например, радиочастоты, радиооборудование и т.д.).
Однако можно все-таки сделать предварительный вывод о выполнении Украиной Соглашения об Ассоциации с ЕС в секторе телекоммуникаций – они выполнены наполовину. Конечно, еще есть время. Но, учитывая активное рассмотрение в ЕС новых регуляторных инициатив в виде Кодекса электронных телекоммуникаций, наверное, стоит поспешить.
