Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ) у листопаді оприлюднила інтерактивну мапу гральних закладів України. Останніх, згідно з нею, налічується 55. Також КРАІЛ напередодні повідомила, що протягом місяця від громадян надійшло 150 повідомлень щодо розміщення нелегальних гральних закладів. Проте в КРАІЛ скаржаться, що не всі е-форми звернень заповнені коректно, і тому комісія не в змозі відреагувати на всі заяви. З іншого боку, у функції комісії входить не тільки реагування на звернення громадян, а й перевірка на відповідність усім вимогам законодавства того чи іншого закладу. І саме в цьому полягає проблема через наявні протиріччя норм чинного законодавства. Чому так сталося і що не так, зокрема, з вимогою «500 метрів» до закладів освіти, розповів Mind адвокат Asters Андрій Тищенко.
Розробити необхідну нормативно-правову базу для врегулювання нових правовідносин майже неможливо без допущення тих чи інших прогалин, колізій чи суперечностей. На жаль, такі проблеми не оминули й закон України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».
Зокрема, закон забороняє розташовувати зали гральних автоматів ближче ніж на 500 метрів до закладів дошкільної, загальної середньої, позашкільної, спеціалізованої, професійної та фахової передвищої освіти (ст. 38 закону). Найімовірніше, законотворець мав на меті захистити дітей від негативного впливу азартних ігор та запобігти поширенню лудоманії серед населення. Однак щодо цієї норми виникає низка питань про її втілення на практиці.
Як працює така заборона?
У 2021 році Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей задовольнила понад 80 заяв на отримання дозволів на приміщення для організації та проведення азартних ігор. Майже стільки ж разів регулятор відмовив у видачі дозволу. Однак у жодному з випадків питання дотримання відстані не порушувалося та не перевірялося попри те що комісія, як спеціально уповноважений орган, має перевіряти та контролювати дотримання вимог закону. Чому так відбувається?
Проблема полягає в тому, що закон уже на етапі видачі дозвільної документації фактично обмежує можливості КРАІЛ для здійснення належної перевірки дотримання вимоги «500 метрів».
Стаття 8 закону визначає виключний перелік документів, які власники приміщень повинні подати для отримання дозволу, а саме:
- правовстановлюючий документ на приміщення;
- свідоцтво про встановлення готелю певної категорії;
- технічний паспорт.
Жоден із зазначених документів не підтверджує факт дотримання відстані та й взагалі не стосується цього питання.
Які повноваження КРАІЛ?
Останнє унеможливлює здійснення перевірки КРАІЛ факту дотримання визначеної законом відстані ще до видачі дозвільних документів, адже комісія не вправі вимагати від заявників надання будь-яких додаткових довідок, свідоцтв чи інших підтверджувальних документів, не передбачених законом.
Водночас п. 8 Порядку видачі дозволу на приміщення передбачає, що КРАІЛ не видає дозвіл, зокрема, у разі невідповідності приміщення вимогам, встановленим законом (зокрема, і вимоги про «500 метрів»).
Інакше кажучи, маємо законодавчу колізію, при якій КРАІЛ:
- не може не видати дозвіл, оскільки не може вимагати від заявників інших документів, ніж ті, що передбачені законом (отже, у разі подачі всього пакету документів, дозвіл на приміщення має бути видано);
- та водночас не може видати такий дозвіл, якщо відстань не дотримана (але при цьому, встановлення і перевірка факту дотримання відстані не відбувається на підготовчій стадії (до видачі дозволу та відкриття грального закладу), а отже, п. 8 Порядку видачі дозволу на приміщення не працює повноцінно).
Теоретично зазначений факт можливо було б встановити вже після видачі дозволу на приміщення. Однак і тут є процедурна, проблема для КРАІЛ, адже невідомо, у який спосіб можливо встановити факт дотримання вимоги «500 метрів».
Як визначати відстань на практиці?
Спеціальна методика визначення відстані (розроблена та затверджена КРАІЛ) могла б частково розв'язати це питання, адже в самому законі не деталізується, які саме параметри застосовуються для виміру відстані та не проясняються, зокрема, питання :
- Як і за допомогою яких інструментів така відстань вимірюється? У цьому разі можливо вимірити відстань як умовно за допомогою Google Maps, так і безпосередньо на місцевості за допомогою спеціальних пристроїв.
- Яким маршрутом можливо пересуватися при вимірі відстані? Між залами гральних автоматів і навчальним закладом можуть розташовуватися різноманітні об’єкти публічного простору (парки, сквери, прохідні двори, пішохідні переходи або інші об’єкти, які навпаки можуть бути перешкодою у вільному пересуванні при вимірі відстані (огорожі, будівлі, дороги, магістралі). І невідомо, необхідно такі зони проходити чи обходити.
- Які «вихідні» та «кінцеві» точки братимуться як початок та кінець вимірювання? Це може бути як вхід у будівлю готелю, вхід безпосередньо до грального закладу чи будь-яка інша точка (не кажучи вже про те, що таких паралельних входів/виходів може бути декілька).
- Хто саме має вимірювати відстань: співробітники КРАІЛ, спеціалізовані установи чи безпосередньо власник приміщення? Залежно від вибору одного з вищезазначених варіантів необхідно також передбачити певні запобіжні заходи, які б могли забезпечити незалежне та об’єктивне вимірювання відповідно до визначених вимог методики та її процедур і враховувати, що такі особи повинні мати всі необхідні знання та ресурси (зокрема, вимірювальні прилади), які допоможуть провести вимірювання об’єктивно.
Які документи підтвердять результати вимірювання відстані?
Без чіткого визначення вихідних «орієнтирів» вимірювання визначення «правильної» відстані буде неможливим та однозначно може спричинити появу великої кількості варіацій застосування такого правила (особливо, коли йдеться про десятки «спірних» метрів, від яких залежить факт дотримання чи порушення вимоги закону).
Втім, до появи такої методики (інструкції) будь-який організатор азартних ігор після отримання визначеного законом переліку дозвільних документів може фактично відкрити зал гральних автоматів у готелі, що розташовується на будь-якій відстані від навчального закладу (навіть якщо вони розташовані «у сусідстві»). При цьому дотримання відстані не перевірятиметься на жодному з етапів отримання дозвільної документації.
Як відповідатиме гральний заклад за порушення вимоги «500 метрів»?
Однак враховуючи те, що ігнорування заборони також є недопустимим, постає таке питання. Які саме наслідки настануть для організатора азартних ігор у разі відкриття грального закладу на відстані менше ніж 500 метрів від навчального закладу?
Закон і жоден інший нормативно-правовий акт не передбачає скасування вже виданого дозволу на приміщення. Відповідно навіть у разі виявлення порушення закону після видачі дозволу КРАІЛ закон не визначає будь-якого алгоритму дій та підстав щодо його скасування (принаймні, такі випадки не були зафіксовані).
Водночас законодавство України передбачає можливість визнання незаконним рішення щодо його видачі в судовому порядку, що безпосередньо вплине не тільки на власника приміщення, а й на організатора азартних ігор, який після скасування дозволу на приміщення вимушений буде перемістити свою діяльність в інше приміщення (яке має відповідний дозвіл), або ж взагалі припинити господарську діяльність.
Ба більше, станом на сьогодні вже є перші спроби визнання рішення КРАІЛ про видачу дозволу незаконним. Однак для задоволення позову позивачам необхідно довести принаймні:
- факт невідповідності встановленої відстані залів гральних автоматів до навчальних закладів (що без відповідної методики буде проблематично та спірно)
- факт порушення прав позивача внаслідок розташування залів гральних автоматів ближче ніж на 500 метрів до навчального закладу
- факт неправомірних дій КРАІЛ, яка керуючись положеннями закону, отримавши весь пакет визначених документів, не мала іншого вибору окрім як видати спірний дозвіл
У будь-якому разі негативне рішення за однією з таких справ (після її розгляду Верховним Судом) може встановити небезпечний прецедент для всього ринку азартних ігор в цілому (хоч у певній мірі винесення негативного рішення є сумнівним).
Як виправити законодавчу колізію?
Перш за все до компетенції КРАІЛ належать повноваження з розробки підзаконних нормативно-правових актів, які могли б заповнити ті аспекти правовідносин, які ще не врегульовані законом. У цьому разі це розробка та затвердження вищезгаданої методики визначення відстані, роботу по якій КРАІЛ уже фактично розпочав.
Втім, однієї лиш методики все одно буде недостатнім, адже такий крок матиме швидше «реакційний характер». Так, організатор азартних ігор уже матиме відкритий зал гральних автоматів (але з фактичним порушенням вимог закону щодо 500 метрів), а КРАІЛ доведеться усувати порушення, а не упереджувати їхню появу. Крім того, невідомо, як це корелюватиметься з фактом видачі КРАІЛ дозволу на приміщення, адже, за такою логікою, дії КРАІЛ щодо видачі дозволу від початку є неправомірними.
Логічно було б також внести законодавчі зміни до ст. 8 закону та додати до переліку документів ще один документ, який би посвідчував дотримання відстані в 500 метрів між залами гральних автоматів і навчальними закладами (відповідно до вже розробленої методики), що допоможе проводити перевірку дотримання цієї вимоги ще на підготовчому етапі. Однак це питання лежить уже поза компетенцією КРАІЛ, а отже, виправити це положення може Верховна Рада.
Також певною перешкодою може виступати обмеження, визначене ст. 60 закону, відповідно до якої протягом усього строку дії ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор не допускається, зокрема, запровадження нових видів документів дозвільного характеру на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
Безпосередньо, документ, який посвідчує дотримання відстані 500 метрів стосується лише власника приміщення, а не організатора азартних ігор. Однак якщо такий документ буде додано, то в такому разі необхідно буде також додатково розв'язувати питання щодо вже виданих дозволів на приміщення, порядку та строку їхнього переоформлення, а також, що найголовніше, наслідки для організатора азартних ігор, який вже має відкриті зали гральних автоматів у приміщеннях, які розташовані з порушенням встановленої відстані.
Чи є сенс у законодавчому встановленні такої заборони?
Питання є дискусійним, адже:
По-перше, закон уже передбачає заборону допуску неповнолітніх та осіб до 21 року в гральні заклади, що значно ефективніше захищає їхні права та інтереси, ніж заборона розташування біля освітніх закладів. Інакше кажучи, навіть у разі розміщення грального закладу біля закладів освіти неповнолітні все одно не зможуть туди потрапити.
По-друге, навіть якщо встановлення заборони виступало лише як інструмент зниження рівня лудоманії серед населення, то виникає низка побічних питань:
- чому саме 500 метрів, а не будь-яка інша відстань? Адже, можливо, аналогічний корисний ефект міг би бути досягнутий і меншою відстанню (або ж навпаки, навіть 500 метрів не достатньо для забезпечення значних показників).
- який його дійсний вплив і коефіцієнт корисної дії на таке зниження? Чи проводилися дослідження щодо визначення такого впливу?
- чому заборона поширюється тільки на зали гральних автоматів, однак не встановлена для інших гральних закладів, таких як казино, букмекерських пунктів тощо (тим більше, що в казино зали гральних автоматів в абсолютній більшості випадків також наявні)?
Питання захисту населення від розвитку лудоманії більшою мірою залежить від інших заходів, як-от: регулювання реклами азартних ігор, підвищення вимог щодо реалізації принципів відповідальної гри та забезпечення контролю за їх виконанням, інституційне забезпечення усунення наслідків розвитку лудоманії в гравців і ліквідація факторів, які зумовлюють додаткове стимулювання її появи (як-то відкриття та розвиток спеціалізованих установ, які борються з різноманітними проявами лудоманії).
По-третє, більшість готельних комплексів розташовано в центральних частинах міст, де цілком закономірно також розташована велика кількість закладів освіти. При цьому закон не деталізує навіть форму власності таких установ. А отже, імовірно, що заборона стосується також і приватних навчальних закладів.
У сукупності ефективна дія цієї заборони суттєво може обмежити можливість відкриття залів гральних автоматів в центральних (і не тільки) частинах міст, що у свою чергу значно ускладнить розвиток цієї сфери економіки загалом.
Таким чином, якщо корисний ефект від цієї заборони відсутній або є незначним, але при цьому вона створює низку додаткових проблем для розвитку галузі, то, зважаючи на все вищезазначене, немає жодних причин залишати цю заборону надалі та є сенс її скасувати.
