logo-image
«Зелена» енергія: світовий досвід з введення аукціонів
Автор: Ярослав Петров, Олена Січковська
Джерело: Юридична Газета, 3 квітня 2018
Завантажити

Енергія вироблена з використанням альтернативних джерел енергії збільшує свою частку в Україні. Поки її відсоток від загального обсягу не такий високий, проте амбіційний Національний план дій з відновлюваної енергетики на період до 2020 року та Енергетична стратегія України на період до 2035 року задають високу планку для України. Зокрема, планується збільшення частки відновлювальної енергетики в енергетичному балансі: до 11 % до 2020 року та 25 % до 2035 року. Наразі, в Україні частка електричної енергії з ВДЕ становить 7,3 % (з урахуванням великих ГЕС ≥ 10 МВт) за даними Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП).

Україна заохочує виробництво енергії з відновлювальних джерел енергії (ВДЕ) через обов'язковий викуп енергії виробленої з ВДЕ за «зеленим» тарифом. Порівнюючи з іншими країнами та їхніми способами заохочення інвестування у відновлювальну енергетику, Україна пропонує дуже привабливу програму, проте вона не користується очікуваним успіхом через ряд політичних та економічних причин. Механізм стимулювання через «зелений» тариф в нашій країні продовжує зазнавати критики через свою дорожнечу, проте шлях, яким зараз йде Україна, свого часу пройшли країни Європи, які домоглися значних результатів у розвитку відновлювальної енергетики. Наразі, як наступний етап розвитку відновлювальної енергетики в Україні, планують новий для нашої країни механізм аукціонів, коли компанії конкурують за можливість виробляти і продавати свою електроенергію в мережу з певними умовами. Це надасть можливість створити конкуренцію і зменшити для країни витрати на механізм викупу енергії, виробленої з ВДЕ.

Міжнародне агентство з ВДЕ (IRENA) у 2015 розробила рекомендації для розроблення аукціонів для відновлювальної енергетики, які розділяють наступні ключові елементи формування цього механізму стимулювання:

  1. Дизайн аукціону/Запит на лот. Визначення обсягів та виду генерацій або їх кількісний розподіл, відповідно до яких буде відбуватися аукціон.
  2. Кваліфікаційні вимоги. Мінімальний рівень вимог до майбутніх учасників аукціону.
  3. Вибір переможця. Визначення процедури збору заявок та критеріїв, за якими відбувається вибір переможця.
  4. Відповідальність за реалізацію. Встановлення спеціальних правил для досягнення високого рівня реалізації проектів, що перемогли на аукціоні.

Серед іншого, ці рекомендації підкреслюють різноманітність підходів формування бачення аукціонів у різних країнах і тому, з нашої точки зору, єдиного підходу, який підходитиме для України, не існує. Варто також брати до уваги те, що відсоток енергії, виробленої з відновлювальних джерел, не є високим і Україна просто не готова до певних видів аукціонів.

 

Бачення аукціонів з відновлювальної енергетики в Україні

В Україні розуміння аукціонів ще знаходиться на етапі розвитку. В розумінні українських законотворців аукціони мають допомагати девелоперам оптимізувати свої проекти та мають дозволити заощадити кошти державної чи тарифної підтримки. Зокрема, концепція аукціонів були запропоновані Комітетом з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки («Комітет ПЕК») та НКРЕКП.

В загальному, ключовими тезами пропозицій, серед іншого, є:

  • Концепція аукціону. Комітет ПЕК пропонує щорічний продаж національних квот на генерацію електроенергії з енергії сонця та вітру, а НКРЕКП пропонує розроблення сформованого лоту, де буде уже відведена земельна ділянка, відома вартість її оренди, вартість та місце приєднання до електричних мереж, розподілена генерація.
  • В аукціонах обов’язково беруть участь всі об’єкти вітрової генерації більше 10 МВт, сонячної генерації – більше 5 МВт. Об’єкти меншої потужності можуть за бажанням брати участь в аукціоні або отримати передбачений Законом «зелений» тариф, який діє до 2030 року.
  • Банківська гарантія. Комітет ПЕК пропонує, щоб участь у тендері гарантувалася банківською гарантією (20 % вартості планового(середньостатистичного) річного відпуску е/е по цінні первинної пропозиції на аукціоні). НКРЕКП пропонує встановити банківську гарантію у розмірі 8 тис. євро за 1 МВт встановленої потужності (приблизно 1 % від вартості капітальних вкладень на будівництво об’єкта електроенергетики).
  • Термін дії підтримки. Комітет ПЕК пропонує 15 років з моменту РРА, амортизація активів – 15 років, однак НКРЕКП вважає, що цей термін має бути 20 років.
  • За версією Комітету ПЕК, розмір квоти визначається Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства енергетики та вугільної промисловості після консультацій з Укренерго. НКРЕКП пропонує призначити відповідальним за проведення аукціону Міністерство енергетики та вугільної промисловості України з оформленням земельної ділянки на спеціально створену земельну ділянку або на об'єкт, що відповідає за проведення аукціону.
  • Величина «зеленого» тарифу. Комітет ПЕК пропонує зниження «зеленого» тарифу - для СЕС - 30%, для ВЕС - 10% з 1 січня 2019. НКРЕКП пропонує з 1 липня 2019 встановити розмір «зеленого» тарифу розмірі для СЕС – 10,92 євроцентів за 1 кВт/год, для ВЕС – 8,71 євроцентів за 1 кВт/год із подальшим зменшенням на 2 % для СЕС та 1 % для ВЕС щорічно.

Дата з якої планується проведення аукціонів Комітет ПЕК визначає 1 січня 2019. НКРЕКП пропонує почати повномасштабне проведення у 2020, а у 2019 провести пілотний аукціон.

Щодо проекту НКРЕКП, Голова Української асоціації відновлюваної енергетики Олексій Оржель зазначає, що ідея проведення таких конкурсів позитивна, бо в такому випадку будуть дотримані інтереси споживача та інвестора, при цьому в Україні існує низка проблем, що не дозволяють сьогодні впровадити цю систему, і як ці проблеми будуть вирішені, поки невідомо. Наприклад, зараз земля під об’єкт відводиться місцевими радами, введення в експлуатацію – це Держархбудінспекція, питання підключення – це інша приватна компанія-монополіст, з якої дуже складно домовитися, і останній момент: отримання ліцензії і тарифу – це НКРЕКП. Проект аукціону, розроблений НКРЕКП, передбачає створення окремої компанії, що спровокує низку проблем в підготовці лоту, наприклад, усі затрати необхідно передбачити у державному бюджеті на відповідний рік, що може бути складним завданням, оскільки наперед не буде відомо, який саме обсяг витрат потрібен чи потребуватиме значного часу для більш менш точного визначення такого обсягу і закладення у державному бюджеті на відповідний рік.

Окрім вищезазначеного проведення аукціонів для вітрових проектів за підходом НКРЕКП не є прийнятним, тому що перед реалізацію вітрового проекту необхідно провести вітрові вимірювання іноземною спеціалізованою компанію і такі вимірювання мають тривати не менше року.

 

Застосування аукціонів за кордоном

Традиційно лідерами з виробництва відновлювальної енергетики вважають країни Європейського Союзу. В додаток, Україна направлена на інтеграцію в Європейський Союз, тому нам слід аналізувати внутрішнє законодавство цих країн.

Німеччина

Показовим прикладом є Німеччина, де механізм аукціонів запрацював на постійній основі з 2015 року. Правда, на той час відновлювальна енергетика вже забезпечувала 50 % німецької генерації, проти 1,6 % в Україні. В Німеччині дві системи діють паралельно: країна виконує свої зобов’язання по «зеленому» тарифу для «старих» станцій, а для нових пропонує аукціони.

Берегові та офшорні вітрові та сонячні проекти від 750 кВт, електростанції біомаси від 150 кВт та існуючі електростанції біомаси повинні брати участь у тендерних процедурах.

У 2014 році перший пілотний тендер було організовано на основі сонячних проектів для систем, що встановлені на землі, в 2017 році цю процедуру було розширено для інших технологій. Проекти з ВДЕ повинні брати участь у тендерному процесі для визначення суми премії, яка постійно змінюється залежно від ситуації на ринку, на період до 20 років із дати введення в експлуатацію електростанції, та вибір базується на критерії найбільшої прибутковості проектів на торгах. Проводяться окремі тендери для кожної технології. Також проводиться спеціальний тендер для вітрової та сонячної енергії разом, а також тендери для інноваційних проектів. Крім того, Законом про ВДЕ від 2017 передбачено організацію спільних тендерів з сонячної енергії з країнами-партнерами.

Тендер покриває наступні види енергії:

  • Сонячна. Проекти більше ніж 750 кВт; одні торги для систем, що встановлені на землі, не можуть перевищувати потужність у 10 МВт;
  • Вітрова. Проектів більше ніж 750 кВт, для пілотних проектів менше ніж 125 МВт;
  • Біогаз. Підтримка на 20 років для нових електростанцій та 10 років для існуючих, нові проекти повинні бути більше ніж 150 кВт, немає обмежень для існуючих електростанцій; одні торги для нових проектів не можуть перевищувати потужність у 20 МВт;
  • Біомаса. Підтримка на 20 років для нових електростанцій та 10 років для існуючих, нові проекти повинні бути більше ніж 150 кВт, немає обмежень для існуючих електростанцій; одні торги для нових проектів не можуть перевищувати потужність у 20 МВт. 

Законодавство вимагає наявність дозволів виданих Федеральним міністерством захисту для проектів, наявність внесеного гарантійного вкладу, наявність інших документів щодо проекту та земельних ділянок під проект. Законодавчо не визначено процедури подання заявок. Федеральне агентство з мережевого забезпечення визначає формальні вимоги для подання заявок.

Тендерна процедура. Федеральне агентство з мережевого забезпечення анонсує проведення тендеру за 5-8 тижнів до дедлайну подання заявок. Тендерна пропозиція містить інформацію щодо дедлайну подання заявок, обмеження за обсягами, ціновий поріг та специфіку тендерної процедури. Федеральне агентство з мережевого забезпечення несе відповідальність за тендерну процедуру від початку до її завершення.

Штрафи за несвоєчасне впровадження вибраних на тендері проектів або відсутність впровадження на визначений дедлайн залежать від технології. Система штрафів дуже детально визначена та залежить від вартості виграшної заявки та затримки реалізації проекту.

Учасники тендерів зобов’язані підтвердити Федеральному агентству з мережевого забезпечення надійність їхньої заявки до дедлайну подання заявок. Ця гарантія покриває технічні стандартні звернення, рівень забезпечення варіюється відносно до технології.

Данія

У Данії виключно для офшорних вітрових парків передбачено механізм підтримки через систему аукціонів, тобто проведення торгів з визначення тарифу за 1 кВт·год виробленої електроенергії залежно від типу вітрового парку та дати введення в експлуатацію загалом та окремих вітрових турбін. У Данії існує три види аукціонів: Horns Rev 3, Horns Rev 2 та Nearshore areas.

Забезпечена аукціонами підтримка повинна бути ратифікована парламентом та включена до Закону «Про ВДЕ». Наприклад, для вітрового парку Anholt перед ратифікацією міністром енергетики було ініційовано перевірку третьою стороною виграшної тендерної ціни (компанія Ernst & Young), у результаті якої виграш був визнаний доцільним. Звичайна процедура відбору учасників аукціону включає перевірку на наявність боргів в учасників перед державою, які перевищують 100 000 данських крон (стандартна вимога для всіх відкритих торгів у Данії). Для Anholt та Rødsand 2 не було визначено інших критеріїв.

Для деяких тендерів Міністерство енергії, комунальних послуг та клімату Данії може визначати критерії відбору, специфікувати тендерні пропозиції, визначати специфічні терміни, зокрема для специфічних аукціонів.

Окрім того, у зазначеній системі аукціонів важливе значення має система штрафів. Для перших двох за датою аукціонів (Horns Rev 2 and Rødsand 2) не було визначено штрафних санкцій.

Для участі в аукціонах необхідно мати дані про проведення попередніх досліджень щодо можливості встановлення вітрового парку, дозволи на будівництво електростанції та експлуатацію вітрового парку з визначенням загальної виробничої потужності. У всіх випадках критерії винагороди визначаються як ціна в данських центах на 1 кВт·год виробленої електроенергії. Винагорода виплачується у вигляді гарантованого пільгового тарифу до досягнення визначеної суми виробленої електроенергії. Одні з перших тендерів Horns Rev 2 та Rødsand 2 (перша спроба) мали додаткові критерії, такі як місце розташування вітрового парку в специфічному районі та строковий план будівництва.

У більшості випадків в аукціонах брали участь великі досвідчені енергетичні компанії.

КНР

Тенденції останніх років показують, що такі країни як Китай, Індія, Мексика почали активне виробництво енергетики з ВДЕ. Те ж стосується просування технологій відновлювальної енергетики; сьогодні гілку першості забирають Індія та Мексика. А у КНР концентрується до 70% світового виробництва фотовольтаїчних елементів для будівництва сонячних електростанцій. Багато інвесторів з КНР цікавляться Україною у сфері виробництва електричної енергії з енергії сонця, тому варто проаналізувати і їх досвід з введення аукціонів.

З 2003 року урядом КНР було запроваджено інвестиційні програми в об’єкти вітрової енергетики на основі тендерних договорів на гарантовану купівлю енергії на термін до 25 років для зменшення рівня ризику недофінансування та збільшення впевненості інвесторів в поверненні інвестицій незалежно від зміни енергетичної політики в майбутньому. Так, для проектів потужністю понад 50 МВт шляхом проведення аукціону обираються інвестори, які мають на меті, з одного боку, збільшити потужність вітчизняного виробництва систем з вітрової генерації, а з іншого – знизити собівартість та кінцеву ціну виробленої з ВДЕ.

Розуміння та основні елементи тендерів в КНР:

  • Проекти повинні мати потужність понад 50 МВт, а інвестори обираються лише шляхом проведення державного аукціону.
  • З 2007 року зазвичай перемога надавалася ціні, найближчій до середньої по торгах. Під час підрахунку середньої ціни не враховувалася найнижча та найвища цінові пропозиції, при цьому перевага надавалася обладнанню, виробленому в КНР. Зазвичай в аукціоні перемагав інвестор, який запропонував найнижчу ціну та найбільший відсоток використання вітчизняних компонентів у проекті. Пізніше був затверджений обов’язковий рівень використання вітчизняних компонентів не менш ніж 60%.
  • Місцевий оператор енергорозподільних мереж законодавчо зобов’язаний укласти угоду з переможцем аукціону та купувати в нього всю вироблену енергію за визначеними на аукціоні тарифами.
  • Інвестиції в енергетичні мережі та під’єднання переможця до найближчої енергетичної – відповідальність операторів енергомереж. Місцева влада зобов’язана забезпечити будівництво під’їзних шляхів до генеруючих вітрову енергію електростанцій.
  • Різниця між тарифом, визначеним у договорі для ВДЕ, та тарифом для традиційної енергетики покривалася до 2006 року за рахунок споживачів, під’єднаних до місцевої енергетичної компанії. З 2006 року механізм покриття різниці в «зелених» та звичайних тарифах фінансувався за рахунок усіх національних споживачів.

Беручи до уваги вищезазначене, та аналізуючи моделі запропоновані для України Комітетом ПЕК та НКРЕКП, потрібно брати до уваги ключові елементи аукціону, які важливі саме для інвесторів. Тема аукціонів активно розвивається в Україні, однак їх застосування має бути дуже зваженим і ринок дійсно має бути готовим до законодавчих змін. Пропозиція щодо аукціонів Комітету ПЕК є більш прийнятною та легшою для застосування для бізнесу в Україні, окрім пропозиції дати введення: 2019 рік. Беручи до уваги опубліковані у березні 2018 року Рекомендації щодо конкурсного відбору та підтримки у сфері відновлювальної енергетики (Competitive selection and Support for Renewable Energy), підготовлені спільно Європейським банком реконструкції та розвитку, Європейським співтовариством та у співпраці з Міжнародним агентством з відновлювальної енергетики, пропозиції Комітету ПЕК та НКРЕКП будуть ще переглядатися і доопрацьовуватися, щоб концепція функціонування аукціонів в Україні відповідала кращим світовим практикам.