Шестой апелляционный административный суд своим постановлением от 14 мая 2019 г. по делу № 826/8917/17 (далее - Решение) признал недействующим постановление КМУ от 26 апреля 2017 г. № 295 "О некоторых вопросах реализации статьи 259 Кодекса законов о труде Украины и статьи 34 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" (далее - Постановление 295). Указанное постановление КМУ утверждало порядок осуществления Гоструда государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (далее - Порядок инспекций).
Новость вызвала одновременно бурю радостных отзывов и волну вопросов. В один момент уже налаженный инспекторами труда процесс вдруг стал незаконным, погрузив регуляторов и бизнес в ситуацию неопределенности. Отбросив эмоции, хотелось бы разобраться, что же на самом деле произошло, и не преждевременным ли является празднование победы.
"Грехи" Порядка инспекций
Одним из аспектов, которым суд обосновал вынесение Решения, является нарушения процедуры принятия Постановления 295. Так, Постановление 295 не было согласовано Государственной регуляторной службой Украины, более того, служба трижды отказывала в согласовании данного регуляторного акта. Кроме этого, проект Постановления 295 не был включен в план подготовки проектов регуляторных актов КМУ на 2017 год.
Однако кроме этого суд указал, что Постановление 295 и по своей сути противоречит требованием законодательства. В частности, из текста Решения проистекает факт следующих нарушений:
- Порядок инспекций распространяется, среди прочего, и на физических лиц, использующих наемный труд. В свою очередь, ст. 259 Кодекса законов о труде Украины предусматривает право Гоструда проверять только физических лиц со статусом предпринимателя.
- Порядок инспекций безосновательно распространяет нормы Конвенций Международной организации труда об инспекции труда в сфере промышленности и торговли № 81 (далее - Конвенция 81) и об инспекции труда в сельском хозяйстве № 129 (далее - Конвенция 129) на всех работодателей. Каждая из таких Конвенций имеет свою специфику, однако Порядок проверок - один для всех и такой специфики не учитывает.
- Закон Украины "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" № 877-V (далее - Закон 877) требует, чтобы перечень органов, осуществляющих государственный надзор (контроль) был установлен законом. Однако на уровне закона не предусмотрено право исполнительных органов городских советов осуществлять такой государственный надзор (контроль). В Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" идет речь о "контроле" исполкомов за соблюдением законодательства о труде, но не о "государственном контроле". Право на "государственный контроль" инспекторы исполкомов получили только благодаря Порядку инспекций.
Развенчиваем главный миф
Важно отметить, что Решение не делает автоматически незаконными действия инспекторов труда, осуществленные до дня вынесения такого Решения, равно как и ранее примененные штрафы и выданные предписания. Так, согласно нормам административного процесса и самому Решению Порядок инспекций признан не действующим с момента вступления Решения в силу, то есть с 14 мая 2019 г. То есть, инспекционные посещения и невыездные инспектирования, завершенные до 14 мая, были основаны на действующих нормах законодательства.
Таким образом, "обнулить" уже выписанные штрафы или выданные предписания у предпринимателей не получится. При этом даже если инспектора использовали специфические механизмы, предусмотренные только в Порядке инспекций, например, основывали свои обвинения на пояснениях работника, такие действия не станут автоматически незаконными.
Придет ли инспектор?
Признание недействующим Постановления 295 не означает, что инспекторы труда больше не смогут проверять работодателей на предмет соблюдения законодательства о труде. Применимым остается Закон 877, который устанавливает общие для практически всех регуляторов требования по осуществлению контроля за бизнесом. Закон 877, однако, предусматривает гораздо более скромные возможности для инспекторов труда. Например, контроль можно осуществлять только в форме плановых или внеплановых проверок, а перечень оснований для проведения внепланового контроля без предупреждения является гораздо более сжатым.
Вместе с тем, на данный момент деятельность инспекторов по проведению контроля по Закону 877 заблокирована до момента выполнения некоторых процедурных моментов, установленных таким Законом. А именно, согласно ст. 5 Закона 877 Гоструда необходимо разработать критерии оценки степени риска от осуществления хозяйственной деятельности и унифицированную форму акта для проведения проверок с перечнями вопросов в зависимости от присвоенной степени риска.
Несмотря на это, нельзя исключать, что инспекторы труда будут пытаться расширить свои полномочия за счет некоторых положений Закона 877, о чем они периодически упоминают в разных источниках. Так, ст. 2 Закона 877 предусматривает, что Гоструда осуществляет контроль согласно Закону 877, но с особенностями, предусмотренными специальными законами и международными договорами. Поскольку специального закона о порядке контроля Гоструда не существует, в арсенале Гоструда остаются Конвенции 81 и 129. Поэтому вполне прогнозированным можно считать то, что инспекторы продолжат использовать некоторые удобные положения Конвенций. В частности, речь идет о предусмотренной Конвенциями возможности инспекторов опрашивать работников, появляться на предприятиях беспрепятственно и без предварительного уведомления в любое время суток и с частотой на усмотрение инспектора. Также Конвенции содержат термин "инспекционные посещения", что косвенно может натолкнуть на мысль о проведении проверок именно в такой форме.
Можно ли такие возможные подходы инспекторов считать обоснованными? Не совсем. К примеру, согласно Закону 877 ряд его положений должны применяться в обязательном порядке, даже несмотря на положения специальных законов и международных договоров. Среди таких положений - ст. 4 Закона 877, которая требует, чтобы способ и формы осуществления контроля устанавливались исключительно законами. Кроме этого, общеобязательная ст. 3 Закона 877 предусматривает принцип, согласно которому контроль осуществляется лишь при наличии оснований и в порядке, определенных законом. Несмотря на возможную теоретическую дискуссию о месте Конвенций 81 и 129 в иерархии нормативных актов Украины, законами они формально не являются, а иного специального закона для Гоструда на сегодня не существует. Уже это дает основания утверждать, что контроль в форме инспекционного посещения с использованием процедур, предусмотренных Конвенциями, - вне закона. Более того, можно вспомнить об ограниченности сферы действия Конвенций 81 и 129 - промышленность, торговля и сельское хозяйство.
Чего больше не будет?
Несмотря на возможное вольное толкование Решения и Закона 877 со стороны Гоструда, вместе с Решением и Порядком инспектирования отошли в прошлое ряд норм, которые доставляли бизнесу особенно сильные неудобства. Среди них:
- норма Порядка инспектирования о том, что штрафы за неоформленных работников и другие серьезные нарушения применяются независимо от устранения такого нарушения. То есть, оформление на работу лиц, признанных неоформленными работниками, уже после проверки Гоструда может избавить предприятие от необходимости платить штрафы;
- проведения контроля на основании информации от Пенсионного фонда, иных органов, информации из средств массовой информации, а также потому, что обороты предприятия не соответствуют количеству наемных работников;
- право инспекторов опрашивать работников и приходить с проверкой в нерабочее время (хотя такие права инспекторов и предусмотрены Конвенциями 81 и 129, на что вероятно инспекторы будут ссылаться);
- контроль со стороны инспекторов исполкомов местных советов (хотя, опять же, не исключено, что инспекторы будут считать, что право осуществлять "контроль" согласно Закону Украины "О местном самоуправлении в Украине" равно праву осуществлять "государственный контроль").
Чего ожидать в дальнейшем
Объективно, принятие нормативного акта уровня закона для урегулирования проведения проверок Гоструда на сегодня является труднореализуемой задачей, особенно ввиду текущих политических событий. Поэтому следует ожидать, что борьба за полномочия Гоструда реализуется в русле обжалования Решения в Верховном Суде.
Также, исходя из информации из сайта Гоструда, на сегодня регулятор "разработал" новый порядок контроля, который на самом деле практически полностью дублирует старый Порядок инспекций, а также добавляет несколько новых оснований для инспектирования (например, получение депутатского запроса). Очевидно, на кону борьба за такой новый акт. Что же делать бизнесу сейчас?
В случае визита инспектора Гоструда предприятие может не допустить его к проведению контроля, ссылаясь на ст. 10 Закона 877. Основаниями для недопуска может быть отсутствие унифицированной формы акта с вопросами в зависимости от степени риска, отсутствие правильно оформленного направления на проверку с указанием основания для ее проведения, или же нарушение периодичности осуществления мер контроля. Конечно, такие действия могут вызвать применение инспекторами штрафа за недопуск к проверке, который нужно будет оспаривать в судебном порядке.
Если же инспектор будет допущен, опять же, его действия и распорядительные документы можно обжаловать в суде, ссылаясь на использование незаконных полномочий. Дополнительно, бизнес не лишен права требовать привлечения к ответственности самих инспекторов Гоструда.
Конечно же, такой порядок действий может быть не самим простым и быстрым, но можно надеяться, что в скором времени регуляторы и бизнес все же придут к определенному консенсусу и вернут данную сферу регулирования в область предсказуемости.
