Державна форма власності компаній - не індульгенція від правил державної допомоги
Статус "державна компанія" спантеличує непідготовлений до державної допомоги юридичний мозок і ніби дарує індульгенцію від безпідставного фінансування. Насправді це не так. Віднедавна державні компанії повинні отримувати та надавати бюджетне фінансування лише за правилами державної допомоги.
Державна компанія - отримувач державної допомоги
Вважайте, що держава вам служить, а державні зусилля щодо задоволення потреб людей реалізуються через державні та комунальні компанії, які підвезуть вас маршрутками, потягами та літаками, включать світло в будинках, підведуть воду і прокладуть дороги.
Сьогодні в Україні приблизно 3,5 тис державних компаній надають різний державний сервіс населенню за рахунок бюджетного фінансування, тобто за кошти платників податків (себто, за наш рахунок).
Державний сектор не обмежений виключно виконанням функцій держави та задоволенням потреб людей і активно може надавати комерційні послуги та пропонувати товар на ринках.
Тому правила державної допомоги натхненну роботу державних підопічних поділяють на неекономічну та економічну діяльність.
Мовою державної допомоги оборона кордонів, підтримка правопорядку поліцією, забезпечення безпеки в авіації, керування повітряним рухом та в деяких випадках охорона здоров'я, соціальний захист, освіта є функціями держави і називається неекономічною діяльністю, яка не оцінюється за правилами державної допомоги. А от пропонування державними та комунальними компаніями товарів та послуг на ринку є економічною діяльністю, бюджетна підтримка якої має аналізуватися за законодавством про державну допомогу.
Якою б не була організаційна-правова форма, мета створення і форма власності компанії, що здійснює економічну діяльність, надання податкових пільг, бюджетних субсидій і гарантій, вливання в статутний капітал, списання заборгованості має проходити під пильним оком правил державної допомоги та Антимонопольного комітету.
Інакше окремі компанії з доступом до державного ресурсу завжди будуть в особливому привілейованому конкурентному становищі, а про рівні умови для державного та приватного бізнесу можна не мріяти.
Правила державної допомоги – це червоні лінії, що обмежують нестримний державний протекціонізм окремих компаній. Саме для того, аби не переступити ці червоні лінії, існує механізм обов'язкової для органів влади подачі до Антимонопольного комітету проектів нормативних чи розпорядчих актів, що містять натяк на державну підтримку.
Орган влади, що придумав підтримати державну компанію, має переконати Антимонопольний комітет у тому, що:
- підтримка взагалі не є державною допомогою або є державною допомогою, яка не шкодить конкуренції, або
- бюджетним фінансуванням покриваються витрати державних або комунальних компаній на реалізацію функцій держави; або
- державна компенсація за виконання компаніями особливо важливих послуг для населення дорівнює витратам компанії на надання таких послуг.
Надання державної допомоги
У розумінні законодавства про державну допомогу не всяке надання податкових пільг, вливання в статутний капітал або передача будь-якої іншої форми державного ресурсу є державною допомогою. І не будь-яка компанія має статус отримувача державної допомоги.
Бюджетне фінансування буде називатися підтримкою до тих пір, поки Антимонопольний комітет не знайде в актах чи інших діях органів влади ознаки державної допомоги і не скаже, що таке фінансування є допомогою.
Для цього комітет від початку відповідає на питання: хто отримує державний ресурс і яким видом діяльності займається компанія – економічним чи неекономічним.
Якщо компанія не може запропонувати на ринку товарів або послуг, то така ознака державної допомоги як "суб'єкт господарювання" відсутня. Це означає, що державне фінансування залишається у статусі підтримки і немає потреби далі шукати інші ознаки державної допомоги.
Якщо кошти чи інше майно з бюджету отримує компанія, що здатна конкурувати на ринку, то мовою державної допомоги маємо суб'єкта господарювання, тобто першу ознаку державної допомоги. Але для остаточних висновків щодо віднесення заходу державної підтримки до державної допомоги комітет має знайти інші ознаки державної допомоги і відповісти на питання: які вигоди отримує компанія за рахунок державного ресурсу, чи є вірогідність порушення балансу в конкуренції через втручання держави та чи є вплив на торгівлю з країнами Євросоюзу.
Державні отримувачі нарівні з компаніями приватного та комунального сектору можуть отримати різного виду державну допомогу, як от: на відновлення платоспроможності, реструктуризацію, впровадження інноваційних заходів, охорону навколишнього середовища, наукові дослідження, розвиток культури, регіональний розвиток, ліквідацію тощо. Але все це має бути в обмеженому розмірі та за специфічними умовами для кожного виду допомоги та за рішенням Антимонопольного комітету.
Наприклад, у 2018 комітет визнав допустимою державною допомогу 139 млн бюджетних коштів для розвитку Мистецького арсеналу, а Чернігівська міська рада змогла відшкодувати частину витрат компаній на участь у місцевих ярмарках.
Не державна допомога. Бюджетні відшкодування
Законодавство про державну допомогу дозволяє відшкодовувати бюджетними коштами витрати компаній на неекономічну діяльність, тобто виконання функцій держави, і не оцінює таке фінансування за правилами державної допомоги. Тому що загалом вважається, що така компенсація не є державною допомогою. Але компанія може отримати відшкодування з бюджету тільки у розмірі фактичних своїх витрат на виконання публічних державних функцій та не може використовувати фінансування на підтримку комерційної діяльності.
У випадку, коли отримувачі державних коштів одночасно здійснюють економічну діяльністю та реалізують державні функції, компанії повинні вести окремі рахунки для таких видів діяльності.
Наприклад, у листопаді 2019 АМКУ назвав фінансування на реконструкцію радіотехнічних засобів навігації в аеропорту Запоріжжя не державною допомогою, бо державні інвестиції були призначені для обладнання з керування польотами, що не використовується в комерційних цілях. І керування та безпека польотів є обов'язком держави та неекономічною діяльністю аеропорту. Інвестиції з місцевого бюджету для будівництва пасажирського терміналу, ремонту злітно-посадкових смуг, освітлення тощо за рішенням комітету стало дозволеною державною допомогою, тому що аеропортова інфраструктура в Запоріжжі використовується для надання послуг перевезення пасажирів, вантажів, послуг авіакомпаніям і є економічною діяльністю.
У справі про державні інвестиції у Riga Airport Єврокомісія, зокрема, пройшлась в деталях по державним витратам для будівництва майданчика для гелікоптерів, розділяючи її комерційне і некомерційне використання. І вирішила, що вертолітний майданчик в основному не має економічного характеру, тому що військові гелікоптери, які на ній паркуються, безоплатно використовуються у надзвичайних ситуаціях і для доставки медичної допомоги. А державне фінансування будівництва аеропортової некомерційної інфраструктури буде відповідати витратам на будівництво площадки завдяки проведенню тендеру з відбору підрядника будівництва. Таким чином надвитрат державних ресурсів не буде (SA.46408).
Особливо важливі для населення послуги
Державна компанія, як і будь-які інші компанії, також може отримати бюджетну компенсацію за виконання "доручення" держави про надання особливо важливих для населення послуг, які бізнесу не має сенсу надавати без державного фінансування. Державна допомога називає такі послуги загальноекономічними.
Але існують особливі вимоги до обрання надавача таких послуг, встановлення обсягу взаємних обов'язків держави та компанії, умов розрахунку та повернення надлишку компенсації. Якщо органи влади не виконають умови для надання компенсації компаніям за такі виняткові послуги, існує ризик визнання комітетом такого відшкодування дозволеною або ні державної допомогою.
Наприклад, у рішенні 2019 р. Антимонопольний комітет вирішив, що кошти з місцевого бюджету міста Коростень, надані комунальній компанії із вивезення сміття, не є державною допомогою. А є бюджетною компенсацію за послуги загальноекономічного значення, що не перевищує фактичні витрати компанії на вивезення сміття в місті.
У рішенні щодо фінансування київського метро за листопад 2019 р. комітет назвав послуги з перевезення пасажирів послугами загального економічного інтересу, але фінансування таких послуг визнав державною допомогою через відсутність формули розрахунку компенсації та порядку повернення її надлишку.
Єврокомісія також визнала державною допомогою компенсацію, яку отримала приватна телекомпанія TV2/Danmark A/S в Данії за послуги загального економічного інтересу. Фінансування з бюджету отримало статус "державної допомоги" через те, що були відсутні параметри розрахунку компенсації, компанію призначили поза конкурсом та неможливістю порівняти витрати отримувача з типовими компаніями на ринку. Проте, комісія сказала, що така допомога допустима, але після того, як перевірила вартість послуг загальноекономічного значення та витрати, що фінансувалися державним ресурсом (SA.12417, 2015 р.).
Державна компанія – надавач державної допомоги
Державні компанії можуть отримувати державну допомогу, але це не заважає їм бути надавачами бюджетних ресурсів іншим компаніям.
Компанії державного сектору стають надавачами допомоги, коли мають можливість розпоряджатися державним ресурсом на користь інших компаній і при цьому перебувають у тісному зв’язку з державними органами. У таких випадках кошти та інше майно причетних до держави компаній можуть вважатися ресурсами держави загалом.
Для того, щоб зрозуміти чи державна компанія є надавачем бюджетного фінансування, потрібно підтвердити наявність чи відсутність зв'язку компанії з державним органом, використовуючи певний набір показників.
Вважається, що державна компанія причетна до передачі бюджетного фінансування, коли у своїх рішеннях і діяльності вона керується наказами, інструкціями органу влади, ступенем представництва органу влади в керівних або наглядових органах, правом власності, впливом та контролем над стратегічними рішеннями чи індивідуальними управлінськими рішеннями компанії. Взагалі це може бути будь-який інший показник, що показує причетність державних органів до заходів державної допомоги.
Міцний зв'язок державної компанії з держаним органом ще не означає, що бюджетний підопічний порушує правила державної допомоги, коли ділиться бюджетними коштами.
Державний надавач може вести себе як звичайний приватний інвестор на ринку і передавати бюджетне фінансування іншим компаніям на вигідних для держави-інвестора умовах. При цьому державна казна не знатиме втрат і отримає прибуток за передачу коштів у користування будь-яким компаніям і наявність державної допомоги виключається.
І навпаки. Вважається, що органи влади та/або компанії держави допомагають окремим компаніям і не діють як приватні інвестори на ринку коли, наприклад, надають товари або послуги за цінами нижче ринкових, безповоротно і безоплатно інвестують або підписуються на акції компаній на умовах, на яких би приватний інвестор цього не зробив.
При цьому державний бюджет втрачає ресурс, а компанії отримують конкуренту перевагу.
У будь-якому разі, надавачі бюджетного фінансування повинні довести, а Антимонопольний комітет перевірити дії державного органу чи компанії за тестом оператора ринкової економіки і підтвердити статус держави як приватного інвестора або як надавача державної допомоги, якщо бюджетний ресурс надано на відмінних від ринкових умовах.
Для прикладу, у одній зі справ про державну допомогу 2015 щодо Électricité de France Європейська комісія оцінила за тестом приватного інвестора інвестиції французької держави у статутний капітал головного дистриб’ютора електроенергії країни, стовідсотковим акціонером якого була сама Франція. В результаті Électricité de France отримала конкурентні переваги на ринку через особливий протекціонізм держави-акціонера відносно власної компанії, тому що Франція інвестувала у компанію на умовах, не як приватний інвестор на ринку, а задіяла владні повноваження.
Відтак, якщо вже Україна стала на шлях приєднання до Європейського Союзу і взяла на себе міжнародні зобов'язання дозувати державну допомогу, то відтоді статус державної чи комунальної компанії не є індульгенцією від застосування законодавства про державну допомогу. А бюджетне фінансування має надаватися із благословенням Антимонопольного комітету і тільки коли потрібно виправити прогалини ринку, виконати публічні державні функції або надати населенню важливі послуги, які з доброї волі не надає ринок.
