Сьогодні міжнародна торговельна спільнота переживає унікальну за останні 17 років тенденцію різкого та суттєвого зростання проведення країнами-членами СОТ спецрозслідувань. У 2019 році в умовах застосування заходів обмеження імпорту рекордною вартістю 747 млрд дол. США у світі було ініційовано 30 спецрозслідувань. Частка України у цьому максимумі становить 3 розслідування (10%). Світові та українські тенденції актуалізації спецрозслідувань і перспективи для бізнесу для ЮрЛіги проаналізували Антон Сінцов і Маріанна Бек – старший юрист і юрист юридичної фірми "Астерс".
Світові тенденції
З метою захисту певної вітчизняної галузі економіки від збільшення імпорту товару, що заподіює або загрожує заподіянням значної шкоди галузі, країни-члени СОТ можуть застосувати спецзаходи (стаття XIX ГАТТ 1947 та Угода про захисні заходи). Однак історично до укладення у 1994 році Угоди про захисні заходи у подібних випадках перевага надавалася заходам "сірої зони" –домовленостям про добровільне обмеження експорту (так звані "експортні візи") та впорядкування збуту товару. Як результат, до створення СОТ кількість застосованих заходів "сірої зони" у 12 разів перевищувала кількість застосованих спецзаходів (284:24).
Однак Угода про захисні заходи, деталізувавши регулювання і заборонивши заходи "сірої зони", не інтенсифікувала спецрослідування. За період 1995-2018 рр. країни-члени СОТ ініціювали 347 спезрозслідування та застосували 172 спецзаходи з коефіцієнтом ефективності 0,5. Відносно низький показник ініціювання спецрозслідувань та застосування спецзаходів справедливо пояснюється надзвичайним, універсальним та винятковим характером спецзаходів. Тож, після одночасного укладення Угоди про антидемпінг органічно сформувалася тенденція заміщення вже заборонених заходів "сірої зони" антидемпінговими, оскільки проблеми з імпортом стосувалися здебільшого зростання демпінгового імпорту з конкретних країн. Порівнюючи зі спецзаходами, за аналогічний період кількість ініційованих антидемпінгових розслідувань становила 5733, а кількість застосованих антидемпінгових заходів – 3805 з коефіцієнтом ефективності 0,65. При цьому, за один рекордний 2001 рік у світі було розпочато 372 антидемпінгових розслідування, що на 7% перевищує кількість спецрозслідувань за період 1995-2018 рр. Така тенденція в жодному разі не свідчить про неефективність спецзаходів, радше про практичне цільове використання кожного з інструментів.
Варто зазначити, що перша хвиля антидемпінгових та спеціальних розслідувань припала на перші роки застосування відповідних спеціальних угод СОТ: пік – 372 антидемпінгових розслідувань – припав на 2001 рік, а спеціальних (34) – на 2002 рік. Після цього ситуація стабілізувалася.
Однак світова динаміка 2016-2018 рр. демонструє протилежні тенденції ініціювання торгових розслідувань: кількість антидемпінгових розслідувань поступово зменшилась на 32% (з 298 до 202), а спеціальних – збільшилась на 31%, включаючи приблизно таке ж поточне падіння у 2017 році. При цьому підсумки 2019 року, які Комітет СОТ з захисних заходів підбив у річному звіті для Ради СОТ з торгівлі товарами, показують подальше поступове зменшення антидемпінгових розслідувань на 11% (179) та, натомість, різке і суттєве збільшення спецрозслідувань на 81% (30).
З точки зору імпорту, тенденція попередніх років свідчить про таку домінуючу індустріальну структуру санкційного імпорту: 48% - металургійна промисловість і 31% - хімічна.
За останніх 25 років ТОП-5 країн-лідерів у ініціюванні спецрозслідувань виглядає таким чином: Індія – 45, Індонезія – 33, Туреччина – 25, Чилі та Йорданія – по 20 та Україна – 16. У 2019 році у ТОП-2 ініціаторів спецрозслідувань увійшли Індонезія (4) і Мадагаскар та Україна (по 3 розслідування).
При цьому, варто зазначити, що Мадагаскар за 23 роки членства у СОТ вперше ініціював відразу 3 спецрозслідування у 2018 році, вибившись у 2019 році вже у лідери. Зазначені факти свідчать про тенденцію поширення сотівського правозастосування щодо спецзаходів у менш розвинутих країнах.
Варто наголосити, що на універсальному рівні органи СОТ можуть відмінити застосовані країною-членом спецзаходи. Станом на 31.12.2018 за 24 роки існування СОТ до Органу з вирішення спорів СОТ (DSB) було подано 573 скарги, за якими групи експертів були створені у 336 випадках (60%). Групи експертів надали звіти у 249 справах (44% від поданих скарг та 74% від справ зі створеними групами експертів), а Апеляційний орган – у 166 справах (29% від поданих скарг та 67% від справ, розглянутих групами експертів). Отже, статистично, у разі створення групи експертів застосовані країною-членом СОТ заходи обмеження імпорту можуть бути скасовані у "першій інстанції" DSB у 3 з 4 випадків, а в Апеляційному органі – у 2 з 3 випадків. Тобто можемо оцінити шанси на скасування спецзаходів на рівні DSB як високі.
Українські закономірності
За період членства в СОТ Україна ініціювала 13 спецрозслідувань та застосувала 6 спецзаходів, забезпечивши коефіцієнт ефективності спецрозслідувань в межах загального показника на рівні 0,46. За піковий період спецрозслідувань 2007-2010 рр. Україна розпочала 8 спецрозслідувань з рекордними 3 у 2010 році.
У світовому рейтингу застосування спецзаходів Україна потрапила у ТОП-6: Індія – 22, Індонезія – 18, Туреччина – 16, Чилі та Йорданія – по 9, США – 8 і Україна – 6.
У 2019 році Україна ініціювала 3 спецрозслідування: 2 щодо імпорту азотних та комплексних добрив та 1 щодо імпорту шприців. Така ж кількість спецрозслідувань була ініційована і у 2010 році Україна - щодо імпорту: (і) феросплавів, (іі) холодильного і морозильного обладнання та (ііі) комплексних добрив із вмістом азоту більше 10%. При цьому, всі три розслідування були припинені без застосування спецзаходів.
Особливістю спецрозслідувань щодо добрив у 2019 році є передування їм антидемпінгових розслідувань стосовно імпорту з Росії: (і) карбаміду і КАС із застосуванням у 2016 році антидемпінгових заходів строком на 5 років; та (іі) нітрату амонію з застосуванням у 2008 році антидемпінгових заходів, які у 2014 році були змінені та продовжені, а у 2019 є предметом перегляду.
Найсвіжішому розслідуванню стосовно імпорту шприців також передувало антидемпінгове розслідування щодо імпорту походженням з Індії, Туреччини та Китаю, яке було припинене у 2019 році без застосування остаточних антидемпінгових заходів.
Окрім ініційованих спецрозслідувань, у 2019 році Україна також продовжила на 3 роки дію спецзаходів щодо імпорту гнучких пористих плит, блоків та листів з пінополіуретану, застосованих у 2016 році.
Отже, українські реалії свідчать про те, що ані успішне (з застосуванням остаточних заходів), ані неуспішне (без остаточних заходів) антидемпінгове розслідування не зупиняють національного товаровиробника від подальшого ініціювання спецрозслідування щодо цього ж імпорту. Така тенденція більше схожа на зловживання зі сторони нацтоваровиробника, аніж у разі ініціювання виключно спецрозслідування, адже (і) антидемпінгове розслідування проводитися проти країн, які виступають головним постачальником відповідного товару, та (іі) під час проведення антидемпінгового розслідування вже досліджувався факт шкоди.
Крім того, почергове проведення спочатку антидемпінгових, а потім спецрозслідувань може свідчити про формування хибного уявлення про спецзаходи як "апеляційний" та/або "компліментарний" інструмент, а також існування концепції "вичерпання усіх наявних торговельних засобів захисту" відносно однієї ситуації.
Свіжа українська практика у DSB також свідчить про ймовірність подальшого скасування спецзаходів, які можуть бути застосовані Україною за результатами проведення ініційованих спецрозслідувань. Зокрема, нагадаємо, що у 2015 році у справі DS 468 «Україна - спеціальні заходи щодо легкових автомобілів» DSB рекомендував Україні скасувати спецзаходи щодо імпорту легкових автомобілів незалежно від країни походження та експорту, застосовані у 2013 році.
Крім того, у вересні 2019 у справі DS493 «Україна – антидемпінгові заходи щодо нітрату амонію» Апеляційний орган СОТ підтримав позицію Групи експертів СОТ про недотримання Україною положень СОТ при проведенні в 2014 році двох антидемпінгових переглядів щодо імпорту нітрату амонію з РФ, у зв'язку з некоректним розрахунком демпінгової маржі і невірним визначенням кола осіб, до яких можуть застосовуватися антидемпінгові заходи.
Ключове правило: розумій правильно - застосовуй правильно
Теорія останньої надії (last resort theory) передбачає застосування у критичній ситуації певного засобу крайньої необхідності – засобу, призначеного спрацювати у визначений момент. Саме таким був задум світової торговельної спільноти щодо спецрозслідувань в інструментарії СОТ.
Спецзаходи - це «захисна сітка» (safety net), призначена для захисту імпортуючої держави від потенційних негативних соціально-економічних наслідків (наприклад, безробіття) різкого зростання імпорту. Застосовуючи спецзаходи, держава отримує можливість тимчасового збереження status quo для модернізації та реструктуризації національного виробництва.
Надзвичайність спецзаходів (emergency measures) обумовлена їхнім застосуванням проти справедливого (законного, чесного) імпорту (на відміну від антидемпінгових та компенсаційних), що передбачає високі стандарти доведення шкоди або загрози заподіяння шкоди, а також визначення та забезпечення можливих адекватних засобів торгової компенсації шкідливих наслідків для заінтересованих країн-членів СОТ (оскільки застосування спецзаходів спричиняє торговельні економічні збитки для країн-експортерів відповідного товару).
На противагу поширеній думці про легше доведення шкоди у спецрозслідуваннях, порівнюючи з антидемпінговими, для застосування спецзаходів повинна бути доведена значна шкода/загроза заподіяння значної шкоди для галузі від імпорту як контекстуально критично негативного явища, що вимагає обов'язкового тимчасового зупинення всього імпорту товару. При цьому слід пам'ятати, що ситуативне маніпулювання поняттям "значної шкоди" може сформувати прецеденти, які перетворять спецросзлідування на de facto неоднозначний протекціоністський інструмент. Крім того, застосування спецзаходів однією державою може мати ефект доміно, як це відбулося щодо сталевих виробів.
Універсальний характер спецзаходів означає їхнє застосування erga omnes, тобто стосовно будь-якої країни (а не адресно щодо визначених країн), що відразу активує міжнародний суспільний інтерес.
Винятковість спецзаходів поширює на них правовий режим «безпечної гавані» у рамках багатосторонньої зобов’язаної системи СОТ, що бере витоки з «рятівного застереження» (escape clause), вперше сформульованого в Угоді про взаємну торгівлю між США та Мексикою 1942.
Тенденція збільшення спецрозслідувань може свідчити про неправильне розуміння інструменту або про протекціоністську заангажованість органів розслідування. У разі правильного розуміння та коректного застосування спецрозслідувань як інструменту extra casus бум не може виникнути.
Чого чекати бізнесу?
Активізація спецрозслідувань у світі та в Україні адресує бізнесу – нацтоваровиробнику та представникам імпорту (іноземним виробникам і експортерам та імпортерам) – два протилежні питання. Нацтоваровиробник шукає, чи і як він може ефективно використати цей інструмент. Тут радимо заздалегідь правильно оцінювати ситуацію, в якій опинився конкретний нацтоваровиробник, та вибирати той інструмент торговельного захисту, який дозволить ефективно захистити нацтоваровиробника, враховуючи динаміку та природу імпорту конкретного товару. Слід пам'ятати, що навіть у разі застосування спецзаходів фінально їх можуть скасувати органи СОТ.
Натомість представникам імпорту варто готуватися до захисту своїх інтересів шляхом активної участі у спецрозслідуваннях та надання всіх необхідних доказів своєї позиції. Слід пам'ятати, що інтенсифікація спецрозслідувань може бути викликана як умисним, так і неумисним (неправильне розуміння) зловживанням нацтоваровиробником своїм правом на ініціювання спецрозслідування та/або незначним розслідувальним досвідом компетентних органів.
Як зазначив Генеральний директор СОТ Роберто Азеведо у своєму щорічному звіті на зустрічі Генеральної Ради СОТ 12.12.2019, збільшення застосування інструментів торговельного захисту у 2019 в цілому сіє непевність у міжнародну торгівлю та світову економіку.
Спецзаходи забезпечують відкритість світової торгової системи. Зловживання спецзаходами може призвести до дестабілізації багатосторонньої торгової системи. Тож, тенденція актуалізації спецрозслідувань як інструментів extra casus справедливо викликає занепокоєння світової спільноти та апелювання до первинного призначення спецрозслідувань як відповіді екстремального та тимчасового характеру на надзвичайну ситуацію у національній економіці.
