Всі ми давно з регулярністю та неочевидністю оплачуємо будівництво нових терміналів, офісних будівель, злітно-посадкових смуг та іншої інфраструктури в аеропортах держави, а ще вкладемо для початку 200 млн грн на проектування та будівництво нового аеропорту «Придніпров'я», — так радісно відзвітував Уряд у червні цього року. Однак радість Уряду має ще розділити Антимонопольний комітет.
До чого тут АМКУ?
Державна підтримка будівництва злітно-посадкових смуг, їх освітлення, терміналів, майданчиків для стоянки літаків, фінансування операційних витрат аеропортів та авіакомпаній, відкриття нових авіамаршрутів, встановлення низьких аеропортових зборів і будь-яке інше фінансування з бюджетів, надання податкових пільг, списання заборгованості, не нарахування штрафних санкцій має відбуватися за правилами державної допомоги та з благословенням АМКУ. Це придумав не АМКУ. Це європейські правила, які Україна погодилася виконувати, підписавши Угоду про асоціацію.
Тепер комітет через механізм контролю державної допомоги турбується про рівні умови для ведення бізнесу, запобігає даремному витрачанню органами влади сплачених нами податків та повертає до бюджету ресурс, якщо він був наданий вибірково для окремих компаній та шкодить конкуренції.
Сьогодні органи влади з проектами актів, у яких є натяк на державну підтримку аеропортам та авіакомпаніям, повинні йти до АМКУ. Комітет перевірить умови фінансування за правилами Євросоюзу про надання державної допомоги, які діють в Європейському Союзі для аеропортів та авіаліній від 2014 р., та за правилами фінансування інфраструктури аеропортів від 2017 р., а також дозволить або не дозволить бюджетні витрати.
А як в ЄС?
Органи влади в Євросоюзі не можуть так взяти й надати державні ресурси аеропортам та авіакомпаніям у будь-якому розмірі та на будь-які витрати. Надавачі повинні переконати Єврокомісію, що державне втручання:
- дозволить пасажирам літати в будь-які місця або зменшить повітряні затори/завантаженість у великих аеропортах;
- здійснюється в мінімально потрібному розмірі;
- є необхідним через небажання бізнесу працювати в певному регіоні чи галузі;
- створить умови, за яких приватним компаніям стане цікаво займатися авіабізнесом без підтримки держави в майбутньому;
- буде у формі державного заходу, який найменше шкодить конкуренції.
Держава надає допомогу державним і приватним аеропортам, коли фінансує будівництво нової та підтримку наявної інфраструктури аеропорту й обладнання, підтримку поточної діяльності, допомогу на реструктуризацію та компенсацію за виконання особливо важливих державних функцій чи надання соціальних послуг.
Підтримана державою інфраструктура дозволяє аеропортам:
- надавати аеропортам комерційні послуги авіакомпаніям і пасажирам з прийняття та відправлення літаків, їх обслуговування від посадки до зльоту в обмін на оплату (аеропортові збори);
- неаеропортові комерційні (допоміжні) послуги для пасажирів;
- виконувати завдання держави (неекономічна діяльність).
Держава може здійснити внесок бюджетним ресурсом у комерційну діяльність аеропортів та авіаперевізників як приватний інвестор на звичайних ринкових умовах або надати державну допомогу за спеціальними умовами для авіасектору, а також може зобов'язати компанії авіасектору виконувати особливо важливі державні завдання для населення.
При цьому ЄК не дозволить державі підтримувати неаеропортову діяльність (паркування автомобілів, здавання в оренду приміщень під офіси, кав'ярні та магазини), оскільки вважається, що така інфраструктура не є аеропортом і це додаткові послуги для пасажирів.
Органи влади в ЄС можуть надавати інвестиційну державну допомогу регіональним аеропортам та незначну державну допомогу авіасектору за виконання державних завдань без повідомлення Єврокомісії. Однак таке фінансування має бути в межах допустимості за окремими правилами державної допомоги, не повинно завдавати шкоди конкуренції та погано впливати на торгівлю між країнами.
Проте в Україні не існує таких звільнень, тому АМКУ має перевіряти кожну державну підтримку аеропортам і визначати, чи насправді це державна допомога, чи є вона допустимою для конкуренції, а також повертати чи не повертати до бюджету.
Будуємо аеропорт правильно
Держава може інвестувати в будівництво нового аеропорту загалом або будувати, вдосконалювати окремі об'єкти інфраструктури в наявних аеропортах (наприклад, злітно-посадкові смуги, термінали, аеродроми, руліжні доріжки, командно-диспетчерські пункти та ін.).
Щоб дозволити державні інвестиції в інфраструктуру, Європейська комісія вимагає від надавачів держаних ресурсів бізнес-план для аеропорту з оптимістичним прогнозом пасажиропотоку, попитом в авіакомпаній та прибутковості використання інфраструктури. Також надавач інвестиції повинен довести, що отримувачам допомоги не вистачає фінансування, а іншим приватним інвесторам на ринку не цікаво вкладатися у проект, а також що для побудови, наприклад, терміналу в аеропорті оптимальною державною допомогою буде саме грант, а не кредит чи інша підтримка.
Окрім того, комісія оцінює наслідки функціонування нової аеропортової інфраструктури після втручання держави для вже наявного залізничного, автомобільного, морського сполучення, що знаходиться поблизу аеропорту. ЄК не дозволить надавати державну допомогу, якщо в межах географічного обслуговування аеропорту вже діє збитковий аеропорт або якщо будівництво аеропортової інфраструктури розпочалося до надання запиту на державне фінансування.
Державні інвестиційні можливості не безмежні. Загалом, залежно від кількості витраченого часу та кілометрів, які людині потрібно подолати, щоб дістатися до іншого аеропорту машинами, човнами, потягами, та розміру аеропорту, держава спонсорує від 25% до 75% від потрібного фінансування витрат аеропортів на інфраструктуру. Комісія вважає, що великі аеропорти зі щорічним пасажирським перевезенням понад 5 млн осіб можуть самостійно покривати свої витрати.
Тримаємо аеропорт на плаву державними ресурсами
Держави ЄС можуть фінансово підтримувати поточну діяльність аеропортів, у яких пасажиропотік за попередні 2 роки до отримання допомоги становив не більше ніж 3 млн осіб. Для надання такої допомоги комісія оцінює бізнес-план відновлення прибутковості аеропортів, перевіряє розмір допомоги. Завдяки операційній державній допомозі аеропорт може покривати від 50% до 80% дефіциту коштів на персонал, комунальні послуги, технічне обслуговування та інші поточні витрати.
ЄК вважає підтримку поточної діяльності аеропортів найбільш негативною для конкуренції та неохоче її затверджує, щоб ринок авіапослуг став відкритим. Таке щастя буде недоступне після 2024 р., тому що потім почне діяти заборона на такий вид державної допомоги.
Нові рейси
Авіакомпанії можуть отримати державну допомогу для запуску нових рейсів, які з'єднають аеропорт з пасажиропотоком до 3 млн осіб на рік з іншим будь-яким аеропортом в ЄС або з'єднають аеропорт віддаленого регіону з аеропортом у межах та поза межами ЄС, у тому числі з островами та малонаселеними регіонами.
Авіакомпанії зобов'язані подавати бізнес-плани, щоб показати, як нові маршрути стануть прибутковими після закінчення періоду допомоги. Така державна допомога може покривати не більше ніж 50% аеропортових зборів за новим рейсом максимум на 3 роки та надається, якщо є бізнес-план.
Якщо компанія швидше мертва, ніж жива
Коли авіакомпанія або аеропорт перебувають у скрутному становищі, вони можуть один раз на 10 років отримати державну допомогу на реструктуризацію за затвердженим Європейською комісією планом реструктуризації. Після отримання такого виду допомоги забороняються інші види державної допомоги, адже державі немає сенсу вкладатися в компанію, яка не факт, що виживе на ринку. Однак це вже окремі правила державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію компаній.
Держава заплатить за послуги особливого значення
Святим обов'язком держави є піклування про громадян, у тому числі коли їм потрібно дістатися з пункту А в пункт В, або оберігати їх від усіляких небезпек у польоті. Якщо виїхати з міста — глобальна проблема, органи влади замовляють окремі послуги загальноекономічного значення в авіабізнесу та оплачують їх бюджетними коштами.
Наприклад, держава оплатить авіакомпаніям польоти на далекі острови та в малонаселені регіони або утримуватиме там аеропорти, тому що приватні авіакомпанії за своїм бажанням не хочуть займатися авіабізнесом у таких місцях та маршрутах через їхню збитковість, а човни туди не ходять, потяги не їздять. Тому без державного фінансування регіон з його населенням буде просто ізольований від решти світу.
Тому в одних випадках органи влади зобов'язують компанії надавати певні послуги, навіть собі у збиток, а в інших — взагалі повністю утримують аеропорт та ним управляють. Також турбота про безпеку пасажирів змушує державу фінансувати аеропортову інфраструктуру для охорони порядку, забезпечення безпеки польотів та пожежної безпеки, митного і прикордонного контролю, іншу діяльність аеропорту, що є відповідальністю держави.
Фінансування отримують не всі та не за все
Судова практика ЄС та рішення Європейської комісії стверджують, що не будь-яка діяльність компаній є загальноекономічною послугою, не будь-які витрати аеропорту держава повинна оплачувати, а фінансування інколи є недозволеною державною допомогою.
Європейська комісія для підтвердження статусу послуги загальноекономічного значення перевіряє, чи насправді відсутнє бажання і можливість бізнесу надавати певні послуги та чи дійсно потрібне додаткове сполучення в певному регіоні або новий аеропорт. При цьому орган влади має показати акт, де записані обов'язки аеропорту або авіакомпанії виконувати особливі завдання держави разом із конкретним обґрунтуванням особливості цих завдань у порівнянні з іншою комерційною діяльністю.
Однак віднесення аеропортової діяльності до послуг загального економічного інтересу автоматично не означає, що оплата цих послуг не є державною допомогою. Якщо отримувача коштів обрано за відкритою та недискримінаційною процедурою, всім зрозуміло, як рахується компенсація, виплачується і повертається її надлишок, хто і що робить, за що відповідає, які саме витрати компаній, в якому розмірі компенсуються, ЄК підтвердить, що фінансування не є державною допомогою.
Якщо ЄК не знаходить відповіді на такі запитання або компенсація виявиться надмірною, фінансування послуг особливого державного значення може бути визнане як державна допомога, яку комісія дозволить або поверне до бюджету. Також комісія щоразу аналізує види та розмір витрат, які мають оплачуватися бюджетними коштами за виконання аеропортами державних функцій з охорони порядку, пожежної безпеки, підтримки їх інфраструктури тощо.
Приклади з ЄС
У 2018 р. аеропорт Erfurt Airport за дозволом Європейської комісії отримав операційну допомогу. У 2014 р. Німеччині дозволили інвестувати в будівництво нової злітно-посадкової смуги в Leipzig/Halle airport завдяки внескам до статутного капіталу, а Іспанія погодила державну допомогу Canarian airport на відкриття нових рейсів на Канарські острови (SA. 37 121).
Були також відмови: у 2012 р. Європейська комісія зобов'язала Угорщину повернути державну допомогу на відновлення платоспроможності, надану аеропорту Malév (SA. 30 584), тому що така допомога не відповідала правилам державної допомоги на порятунок компаній у скрутному становищі.
У листопаді 2015 р. Європейська комісія не дозволила майже повністю державній компанії Estonian Air (SA. 36 868) допомогу на реструктуризацію, тому що план реструктуризації не переконав комісію в довгостроковій рентабельності авіакомпанії, а також був порушений принцип отримання державної допомоги один раз на 10 років.
Також є випадок, коли Європейська комісія визнала загальне управління Skelleftea airports у Швеції послугою загальноекономічного інтересу через відсутність залізничного і морського сполучення з віддаленим регіоном, а компенсацію за такі послуги — дозволеною державною допомогою.
Що в Україні?
АМКУ розглядав запити про державне фінансування міжнародних аеропортів «Чернівці», «Кривий Ріг» і «Суми» та вирішив, що діяльність аеропортів належить до послуг загальноекономічного інтересу, а фінансування таких послуг є компенсацією, до того ж обґрунтованою, та написав у рішеннях «недержавна допомога». Це означає, що надання місцевими органами влади фінансування аеропортам поза межами закону про державну допомогу є просто підтримкою держави.
АМКУ надав загальноекономічний статус послугам регіональних аеропортів, тому що аеропорти не можуть покрити свої господарські витрати самостійно і без їхнього державного утримання маячить перспектива закриття аеропорту.
Зачинений аеропорт разом з відсутністю будь-якого швидкісного транспорту для тутешніх мешканців і приїжджих означає довгі години й багато кілометрів шляху до бажаних місць та певною мірою ізоляцію від світу. Щоб задовольнити потребу людей бачити світ, бажання туристів споглядати місцеві історичні пам'ятки та розвиток регіонального бізнесу, держава виконує свою пряму функцію та утримує аеропорти, щоб ті надавали суспільно важливі послуги.
Якщо з обґрунтуванням АМКУ статусу особливих державних послуг більш-менш зрозуміло, то з розміром бюджетного фінансування не дуже.
Загальноекономічний статут послуг передбачає, що держава відшкодовує компаніям тільки витрати з надання послуг за завданням держави в обмеженому розмірі. Проте в рішеннях я не побачила підтвердження того, що компенсація за послуги, які АМКУ назвав загальноекономічними, не є надмірною та не перевищує необхідної суми для покриття витрат аеропортів.
Теоретично, якби після аналізу з'ясувалося, що розмір компенсації був завеликим, таке фінансування могло б бути державною допомогою. Однак не обов'язково забороненою. Наприклад, ЄК дозволяє державну допомогу аеропортам за надання послуг загальноекономічного значення після проведення оцінки сумісності такої державної допомоги. Для цього аналізує умови надання фінансування компаніям за спеціальною статтею Договору про функціонування Європейського Союзу в сукупності з правилами державної допомоги для авіації та окремими правилами щодо компенсації за послуги загальноекономічного значення.
На мою думку, наразі боротьба проти неефективного витрачання державних коштів на підтримку аеропортів не до кінця виглядає боротьбою. Однак, як одного дня молода і динамічно-зростаюча компанія з прицілом надавати аеропорту послуги обуриться виключною бюджетною підтримкою державного авіасектору, тоді можна підготуватися і сходити до АМКУ або суду. Можливо, ринок авіапослуг та аеропортових послуг стане відкритим для бізнесу.
