З 15.12.2017 р. провадження в адміністративних судах здійснюється за новою редакцією Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАСУ). Судді та учасники процесу досі пристосовуються до змін, однак вже можна підбити проміжні підсумки застосування окремих положень КАСУ на практиці.
КАСУ розподілив адміністративні справи на категорії складності: малозначні та всі інші. Для перших — спрощене позовне провадження, для других — загальне. З одного боку, розгляд малозначних справ має здійснюватися за спрощеною процедурою та в коротші строки. З іншого боку, такі справи мають всі шанси бути остаточно вирішеними в апеляційній інстанції без права на касаційне оскарження. Щоб Верховний Суд (далі — ВС) переглянув малозначну справу, заявникам доводиться пояснювати, чому їхня справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, становить значний суспільний інтерес або має для них виняткове значення (повний перелік підстав міститься у ч. 5 ст. 328 КАСУ).
Водночас практика свідчить, що позиції судів апеляційної та касаційної інстанцій далеко не завжди збігаються. На думку ЄСПЛ, такі обмеження на касаційне оскарження не порушують гарантії Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (див. ухвалу від 09.10.2018 р. щодо неприйнятності у справі «Azyukovska v. Ukraine», заява №26293/18).
Якщо КАСУ прямо не відносить вашу справу до малозначних, але суд під час відкриття провадження все ж таки вирішив її розглянути у спрощеному провадженні, на це одразу варто відреагувати, обґрунтувавши, чому у вашому випадку все не так просто, як здається.
Джерела права, які застосовуються судом
Загальною тенденцією у процесі вирішення справ стала орієнтація на застосування принципу верховенства права відповідно до практики ЄСПЛ. Статтю «Законність», як і згадки про такий принцип, з КАСУ взагалі прибрали, але відповідні положення з деякими корективами перемістилися у ст. 7 «Джерела права, які застосовуються судом».
Тут цікавим нововведенням стало право суду не застосовувати закон, якщо суд дійде висновку, що він суперечить Конституції (ч. 4 ст. 7 КАСУ). Вирішивши справу на підставі норм Конституції як норм прямої дії, суд має звернутися до ВС для вирішення питання про звернення з поданням до Конституційного Суду України (далі — КСУ). В попередній редакції Кодексу суд мав дочекатися рішення КСУ, а вже потім вирішувати справу.
Однак чи не порушує це юрисдикцію КСУ? Законодавець вважає, що ні. Вочевидь, зміна зумовлена тим, що чекаючи на висновок КСУ, складно розглянути справу в розумні строки. Окрім того, з 2016 р. в Конституції вже немає положення про те, що КСУ — це єдиний орган конституційної юрисдикції.
Яскравими прикладами застосування цієї норми стали справи №815/2163/15 (про поновлення на роботі люстрованого прокурора) та №806/3265/17 (про паспорт книжечкою). В першому випадку апеляційний суд дійшов висновку, що окремі положення ЗУ «Про очищення влади» суперечать ст. 22, 38, 58, 61, 62 Конституції, та поновив позивача на посаді прокурора. У другому випадку ВС дійшов висновку, що положення ЗУ «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» звужують обсяг прав громадян на отримання паспорта книжечкою (а не ID‑картки) та суперечать ст. 22 Конституції.
Проте в обох справах Пленум ВС вирішив не звертатися з відповідним поданням до КСУ (див. постанови Пленуму від 16.11.2018 р. №7 та №8). На питання про те, що робити в такій ситуації або у разі визнання КСУ конституційним незастосований закон, ні КАСУ, ні судова практика за останній рік не дали відповіді.
Єдина судова інформаційно‑телекомунікаційна система (ЄСІТС)
Одним з вагомих нововведень КАСУ стала ЄСІТС, із запровадженням якої мали набути чинності чимало нових норм адміністративного процесу. Однак не так сталося, як гадалося. Після публікації оголошення про створення та забезпечення її функціонування з 01.03.2019 р. справа далі не пішла. Проте інтрига трималася до останнього. Лише 01.03.2019 р. Державна судова адміністрація за пропозицією Вищої ради правосуддя відкликала оголошення. До цього моменту навіть у Верховному Суді працівники лише знизували плечима. Через неналежне матеріальне, технічне та кадрове забезпечення судів початок роботи ЄСІТС вирішили відтермінувати. Система починатиме працювати поступово окремими модулями, а поки що функціонує в тестовому режимі.
Отже, нам залишається лише чекати та сподіватися, що додатковий строк підготовки для запуску важливого і правильного вдосконалення буде використаний недаремно.
Оновлений інститут доказування
КАСУ надав учасникам справи більше засобів для доведення своєї позиції перед судом. З'явилися електронні докази, але практика застосування цього засобу доказування є складною та неоднозначною. Порядок подачі таких доказів та їх дослідження судом залишається незрозумілим і відірваним від реальності електронного світу, що нас оточує. Як наслідок, суди по‑різному трактують норми законодавства в цьому аспекті, що свідчить про необхідність перегляду та деталізації цих положень КАСУ.
Законодавчого закріплення набуло подання висновку експерта, складеного на замовлення учасника справи. Фактично, такі висновки подавалися і за старої редакції КАСУ, але суди могли критично до них ставитися, оскільки процесуальне законодавство не передбачало такого виду доказів.
До того ж висновок експерта в галузі права, розміщений у главі «Докази та доказування», насправді не є доказом, а покликаний лише допомогти суду у визначенні норми законодавства чи закону, що підлягає застосуванню за аналогією закону чи аналогією права, а також змісту норми іноземного права, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин (ст. 112–113 КАСУ).
З огляду на те, що такий документ має допоміжний (консультативний) характер, суди дуже рідко його використовують на практиці для обґрунтування свого рішення. Ймовірно, судді також не хочуть здаватися некомпетентними, мотивуючи рішення, адже в будь-якому випадку «останнє слово» має залишатися за судом. Окрім того, часто учасники процесу використовують цей інструмент не за призначенням: надають висновок, в якому вказується, як має бути вирішена справа, або з питань, що не належать до сфери його застосування.
Представництво
Адвокатська монополія стала одним із ключових положень судової реформи та у 2016 р. була закріплена в Конституції з поступовим введенням в дію до 2020 р. З початку 2019 р. представництво фізичних осіб та компаній в усіх судових інстанціях має здійснювати виключно адвокат. З наступного року така доля очікує державні органи, що в контексті КАСУ має особливе значення.
Представником у суді може бути адвокат або законний представник (ч. 1 ст. 57 КАСУ). Якщо з фізособами все більш-менш зрозуміло, а компанії напрацювали свої моделі для представництва в суді (створення окремого виконавчого органу з функціями представництва, співпраця інхаусів з адвокатом тощо), то з органами державної влади та місцевого самоврядування все складніше.
Як правило, державні органи представляють працівники юридичних підрозділів, але робота на публічній службі, згідно з чинним ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», вважається несумісною з діяльністю адвоката. Спробу врегулювати це питання здійснили у проекті нового Закону про адвокатуру №9055 (ст. 30 «Особливості статусу адвоката на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування»). Однак адвокатська спільнота неоднозначно сприйняла законопроект, тому питання досі залишається відкритим. У будь-якому випадку ще є час, і ми навряд чи побачимо керівників державних органів з теками в суді.
Порядок відводу
З одного боку, новий порядок відводу став дуже логічним нововведенням. Якщо учасник справи порушив питання упередженості судді, то його має розглянути інший суддя. З іншого боку, такий порядок відкриває можливості для штучного затягування судового процесу. На період визначення іншого судді для розгляду відводу та його вирішення головуючі у справах часто користуються правом зупинити провадження. Цим користуються «процесуальні диверсанти» та оскаржують ухвалу про зупинення провадження, що фактично зупиняє розгляд справи до перегляду ухвали в апеляції.
Тому вважаємо, що зупинення провадження у справі має бути належним чином обґрунтоване судом, а не вирішуватися автоматично. Інший вихід — оголосити перерву. Це хоча і не зупиняє перебіг процесуальних строків, однак позбавляє можливості суттєвого затягування процесу.
Зловживання процесуальними правами
КАСУ передбачив заходи відповідальності за зловживання процесуальними правами. Зокрема, якщо подання певного процесуального документа визнається зловживанням, суд може його повернути або залишити без розгляду. Наразі суди не поспішають реагувати на відверто необґрунтовані відводи, заяви та клопотання. Зазвичай, лише розглянувши низку аналогічних документів, суди починають залишати подальші справи без розгляду. Ще рідше служителі Феміди вдаються до заходів процесуального примусу чи постановлення окремих ухвал. Однак тепер КАСУ надає достатньо можливостей протидіяти зловживанням, тому добросовісним учасникам процесу радимо займати активну позицію щодо таких випадків і вимагати відповідної реакції суду.
Наслідки неявок
На нашу думку, не дуже здорова практика склалася щодо застосування наслідків повторної (та подальших) неявки позивача на судові засідання. На відміну від попередньої редакції КАСУ, на цій підставі позов може бути залишений без розгляду, лише якщо неявка перешкоджає розгляду справи (ч. 5 ст. 205 КАСУ). При цьому єдиних підходів до визначення, коли перешкоджає, а коли ні, судова практика ще не напрацювала. Наслідками стають ситуації, коли позивач втрачає інтерес у справі, а відповідачі та треті особи продовжують прибувати на судові засідання, поки суд вагається, щоб випадково не «обмежити доступ до правосуддя».
Вимоги до процесуальних документів та строки їх подання
Законодавець розширив перелік та встановив чіткі вимоги до документів, строків і порядку їх подання. Зокрема, це було зроблено для процесуальної економії часу та запобігання випадкам, коли сторона на будь-якій стадії процесу може надати докази, щоб схилити суд на свій бік.
Для учасників справи важливо, щоб всі процесуальні документи, докази та клопотання були подані під час підготовчого провадження. Надалі на базі поданих процесуальних документів і доказів суд буде здійснювати розгляд справи по суті. Клопотання та документи, подані після закриття підготовчого засідання, можуть бути залишені судом без розгляду. Якщо все ж таки встановлений строк був порушений або якщо неможливо виконати вимоги суду у визначений проміжок часу, суди здебільшого позитивно реагують на обґрунтовані клопотання щодо поновлення/продовження строку для вчинення процесуальної дії.
Також суди звертають увагу на те, щоб заяви по суті справи були направлені всім учасникам судового процесу. Водночас варто зауважити, що заяви та клопотання з процесуальних питань за загальним правилом можуть не надсилатися (винятки прямо передбачені КАСУ). Однак суди у процесі пристосування до нових вимог КАСУ не завжди це враховували та помилково залишали без розгляду клопотання, які не містили доказів надсилання іншим учасникам.
Врегулювання спору за участю судді
Нововведенням судової реформи став інститут врегулювання спору за участю судді, так звана судова медіація. За новим процесом судова медіація проводиться до початку розгляду справи за згодою обох сторін. На жаль, цей інститут в Україні поки що не може похвалитися таким успіхом, як у США, звідки його було запозичено. Судова практика містить обмаль позитивних кейсів, де суд допоміг сторонам врегулювати конфлікт. Зазвичай ця стадія процесу не приносить результатів, а іноді просто використовується недобросовісними представниками, для того щоб «вибити» небажаного суддю з процесу чи затягнути розгляд справи.
Окрім того, як свідчить практика, «рядові» представники державних органів здебільшого взагалі не мають повноважень на участь у такій процедурі та підписання заяви про примирення. При цьому будь-яка поступка чи компроміс з боку держави в судовому спорі може привернути увагу антикорупційних органів.
Юридичні компанії зі значно більшим ентузіазмом поставилися до введення інституту медіації та іноді навіть відкривали окремі практики, які очолили фахівці з належним досвідом. Ми переконані, що спільні зусилля держави, судової влади та юридичної спільноти з часом допоможуть судовій медіації стати дієвим механізмом вирішення спору, адже від цього всі виграють.
Відступлення від попередніх висновків
КАСУ передбачає, що на стадії касаційного перегляду ВС може відступити від висловленого раніше висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (ст. 346–347). Практика показала, що ВС намагається підтримувати баланс між забезпеченням єдності й послідовності практики та переглядом тих позицій, які з різних причини втратили актуальність або потребують конкретизації.
Однак у цього явища є зворотний бік. Як правило, ВС відступає від висновків, викладених у постановах, на які учасники процесу посилалися у своїх процесуальних документах. Водночас аналогічний висновок може бути викладений у низці інших постанов ВС. Як наслідок, судді та учасники процесу ризикують застосувати правову позицію ВС, від якої останній вже відступив. При цьому виписувати в постанові реквізити всіх рішень, в яких була застосована відповідна позиція, невиправдано важко і довго.
Цієї проблеми торкнулася Велика Палата ВС у постанові від 30.01.2019 р. у справі №755/10947/17: не важливо, була конкретна постанова перелічена при відступленні від висновку чи ні, під час вирішення тотожних спорів суди мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати. Однозначно, це питання має бути допрацьоване. Можливо, шляхом ведення окремого переліку правових позицій, від яких вже відступили, або застосування відповідних маркерів чи попереджень при відображенні рішення в ЄДРСР.
А як щодо висновків колишнього Верховного Суду України? На перший погляд може здатися, що новий КАСУ вдає, що такого суду та його практики взагалі не існувало. Однак пп. 8 п. 1 Перехідних положень КАСУ встановлює, що такі висновки можуть бути переглянуті Великою Палатою ВС. Хоча Кодексом прямо не передбачена необхідність враховувати висновки ВСУ у процесі ухвалення рішень, новий ВС їх все ж таки застосовує, так само як і постанови Пленумів ВСУ та ВАСУ.
Висновки
Як би чітко не були сформульовані положення законів, яким би продуманим та врегульованим не був процес, завжди залишатимуться питання, на які здатна відповісти лише практика. Формування практики — це складний і тривалий шлях. Розуміння переваг та недоліків нового процесуального законодавства є першим етапом для вдосконалення позитивних моментів і виправлення помилок.
