logo-image
Последние тренды торговых расследований в США: занижение курса валют как основание для введения пошлины
Автор: Звенислава Опейда
Источник: Юрист&Закон, декабрь 2020 г.

Одним из способов торговой защиты является наложение дополнительной пошлины на субсидированный импорт. В случае если в результате торгового расследования будет установлено, что субсидированный импорт причиняет вред национальному товаропроизводителю, государство может ввести так называемую компенсационную пошлину. Следовательно, один из центральных аспектов расследования – определение, является ли государственная помощь, предоставлявшаяся в стране экспорта, субсидией для целей торгового расследования.

Вопрос: можно ли считать искусственное занижение курса валют субсидией для целей торговых расследований уже довольно давно является предметом дискуссий в экспертных кругах. Но только в этом году, когда США впервые попытались применить данный подход на практике, такие дискуссии прекратили быть чисто теоретическими.

Свою обеспокоенность валютным режимом Китая уже неоднократно высказывали США, ЕС, Япония и другие страны, поскольку ослабление курса юаня приводит к удешевлению экспорта китайских товаров, в результате чего они получают преимущество по сравнению с конкурентами из других стран.

США изначально занимали самую активную позицию в данном вопросе, называя Китай "валютным манипулятором" и неоднократно пытаясь ввести нормы, которые бы позволили вводить пошлину в ответ на манипуляции валютным курсом. Прежде такие инициативы не удавалось реализовать, не в последнюю очередь из-за того, что против них выступали экспорт-ориентированные американские компании, которые опасались ответных мер со стороны Китая. Вопрос вновь вернулся в повестку дня во время президентской каденции Д. Трампа и усиления протекционистских настроений.

4 февраля 2020 г. Министерство торговли США обнародовало новую инструкцию, которая предусматривает возможность рассматривать занижение курса валют по отношению к доллару как субсидию при проведении антисубсидийных расследований. Первым таким расследованием стало антисубсидийное расследование по поводу шин для легковых автомобилей из Вьетнама. 5 ноября 2020 года Министерство торговли обнародовало предварительные выводы о том, что вьетнамские производители и экспортеры шин получили субсидию в форме заниженного курса валюты. Выводы вносят определенную ясность касательно основных подходов, которые применит Министерство в подобных ситуациях, а также в очередной раз ставит вопрос об их соответствии нормам Мировой организации торговли (ВТО).

Согласно статье 1 Соглашения ВТО о субсидиях и компенсационных мерах (далее – Соглашение) субсидия имеет место, если существует (і) финансовый взнос, предоставляемый правительством или другим публичным органом, и (іі) выгода, получаемая таким образом. Кроме того, в соответствии со статьей 2 Соглашения компенсационные меры могут применяться только в отношении адресных субсидий, то есть субсидий, предоставляемых определенному предприятию или предприятиям, определенной отрасли экономики или предприятиям, расположенным в определенном географическом регионе (региональные субсидии).

Ни один из трех указанных критериев не является самоочевидным касательно занижения курса валют. Следовательно, выводы Министерства торговли США в части определения наличия субсидии являются действительно интересными и достойными внимания.

Финансовый взнос

Финансовый взнос в соответствии со статьей 1 Соглашения возможен в следующих формах: (і) прямой или потенциальный перевод правительством денежных средств; (іі) отказ правительства от принадлежащих ему доходов; (ііі) предоставление правительством товаров и услуг (кроме предназначенных для общей инфраструктуры) и закупка товаров и услуг.

Попытка определить занижение курса валют как "отказ правительства от принадлежащих ему доходов" не перспективна. В данном случае речь идет о негативном акте: государственный орган отказывается совершать действия, которые осуществляет при нормальных обстоятельствах. Вместе с тем в этом случае вьетнамские банки платят дополнительные вьетнамские донги при покупке долларов США.

Кроме того, в деле US – FSC Апелляционный орган четко указал, что определение доходов правительства "ему принадлежащие" предусматривает сравнение условий взимания налога в рассматриваемой ситуации с условиями в "сопоставимой ситуации", которые существуют в этой стране. Следовательно, орган расследования США должел бы сравнивать валютный режим Вьетнама не с каким-то чисто гипотетическим курсом валют, который мог бы существовать в условиях рынка, а с вполне конкретным курсом валют, которой существует во Вьетнаме в "сопоставимой ситуации". Поскольку все банки работают с одинаковым (заниженным) курсом валют, такое сравнение невозможно.

Аналогично занижение курса валют вряд ли можно определить как "предоставление правительством товаров и услуг". В деле US – Softwood Lumber III группа экспертов разъяснила, что хотя термин "товары" в понимании статьи 1.1(а)(1)(ііі) толкуется довольно широко, однако не включает деньги.

Поскольку валютный режим Вьетнама требует от банков закупать доллары по установленному государством курсу, это дает аргумент для определения занижения курса валют через такую форму финансового взноса, как "прямой перевод правительством денежных средств". Противники такого подхода утверждают, что обменный курс валют не предусматривает непосредственных бюджетных расходов, однако в деле Canada – Aircraft Апелляционный орган пришел к выводу, что субсидия не обязательно должна предоставляться за государственные средства.

Итак, из всех форм финансового взноса "прямой перевод правительством денежных средств", наверное, в найбольшей степени будет соответствовать нормам ВТО, и именно по этому пути пошло Министерство торговли США в расследовании касательно импорта шин из Вьетнама.

В своих выводах Министерство указало, что речь идет именно о прямом переводе денежных средств, осуществляемом как публичным органом (то есть банками, находящимися в собственности и под контролем государства), так и частными финансовыми учреждениями, которые действовали по поручению или приказу правительства.

В частности, Вьетнамбанк и Вьетнамкомбанк являются коммерческими банками, которыми владеет государство (его доля в этих банках составляет 64 % и 75 % соответственно). Кроме того, государственный контроль за этими банками обеспечивается путем назначения в совет директоров банка чиновников и членов Коммунистической партии высокого ранга, которые, действуя от имени государства, осуществляют контроль за ежедневной деятельностью банков и обеспечивают ее соответствие политике правительства. Поэтому в соответствии с выводами Министерства эти банки являются "публичными органами" в понимании статьи 1 Соглашения. Из анализа Министерства очевидно, что в данной части оно пыталось соблюдать стандарты и требования, предъявляемые к публичному органу, определенные Апелляционным органом в деле US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China).

Что касается других частных банков, в соответствии с позицией Министерства, поскольку они обязаны осуществлять обмен валют по курсу, установленному Государственным банком Вьетнама (то есть государство им поручает или приказывает осуществлять прямую передачу денежных средств в смысле статьи 1.1(а)(iv)), это также является финансовым взносом.

Выгода

Финансовый взнос, осуществленный государством, является субсидией только в случае, если он предоставляет выгоду. В деле Canada – Aircraft Апелляционный орган отметил, что выгода для получателя существует только тогда, когда она ставит его в лучшее положение, в котором бы он не оказался при отсутствии такого взноса. Следовательно, на данном этапе орган расследования должен установить, был ли предоставлен финансовый взнос получателю на условиях более благоприятных, чем те, которые доступны другим получателям на этом рынке.

Для того чтобы определить выгоду, Министерство сравнило реальный эффективный валютный курс Вьетнама (REER) и реальный эффективный валютный курс, который отражает соответствующую политику (равновесный REER), и установило, что политика Вьетнама привела к занижению вьетнамского донга по отношению к доллару США на 4,7 процента.

Чтобы рассчитать выгоду от субсидии для каждого вьетнамского экспортера, Министерство рассчитало разницу между валютой, полученной каждым респондентом в обмен на доллары США, и суммой, которую фирмы получили бы, если бы не 4,7-процентное занижение национальной валюты. После чего для исчисления ставки субсидии для каждого экспортера выгоду, полученную каждым экспортером в течение периода исследования, разделили на общий объем продаж этого экспортера, осуществленных в долларах США. В результате субсидия, рассчитанная для Kumho Tire Co., Ltd., составляла 1,69 %, а для Sailun Co. Ltd. – 1,16 %.

Насколько такой подход соответствует нормам ВТО – остается открытым вопросом, учитывая отсутствие единого подхода в юриспруденции ВТО касательно того, от какого базового показателя (benchmark) отталкиваться при определении условий, доступных другим получателям на рынке. В частности, в деле US – Softwood Lumber IV было разрешено применение альтернативного базового показателя, что делает возможным применение равновесного REER, как было сделано в данном расследовании. Зато в деле Canada – Aircraft предусмотрено использование базового показателя на рынке страны, предоставляющей субсидию. Применение данного критерия исключает возможность установления выгоды в случае занижения курса валют, поскольку все банки во Вьетнаме использовали одинаково заниженный курс валют.

Адресность субсидии

В заключение, компенсационные меры применяются только в отношении субсидий, являющихся адресными, то есть предоставляемыми определенным предприятиям или определенной отрасли экономики. В этом расследовании Министерство сделало вывод, что субсидия в форме занижения курса валют является de facto адресной, поскольку предоставляется компаниям, покупающим и продающим товары за границей.

Статья 2.1(с) Соглашения предусматривает, что при определении, является ли субсидия адресной, de facto необходимо учитывать различные факторы, в частности ее преимущественное использование определенными предприятиями. В данном случае, как указано в выводах, несмотря на наличие других каналов притока долларов США (в том числе экспорт услуг, портфолио и прямые инвестиции), именно на экспорт товаров приходится 72 % притока долларов США во Вьетнам в течение периода исследования.

Такой подход вызывает определенные вопросы, ведь в соответствии со статьей 2.1(b) Соглашения субсидия не является адресной, если право на ее получение наступает автоматически, в результате соответствия определенным объективным критериям. Экспорт товара можно считать именно таким объективным критерием, что ставит под сомнение адресность такой субсидии, как занижение курса валют. Поэтому такой последний элемент касательно адресности является наиболее уязвимым в части соответствия нормам ВТО.

ВЫВОД:

Не стоит забывать, что эти выводы Министерства предварительны. Окончательные должны появиться в марте следующего года, и, учитывая политическую чувствительность вопроса, существует вероятность, что они будут несколько скорректированы после вступления в полномочия новоизбранного президента Дж. Байдена. Однако серьезной проблемой остается факт отсутствия международных механизмов (как в рамках ВТО, так и МВФ), которые бы позволили отреагировать на такое манипулирование валютой.

Очевидно, что во избежание "валютных войн" наилучшим подходом было бы установление новых международных норм, которые бы четко признали такие действия нарушением норм международного права и предусмотрели механизмы, которые дали бы возможность международному сообществу оказывать давление на нарушителей. Однако сегодня, учитывая их отсутствие и очевидную невозможность государств достичь какого-либо компромисса в данном вопросе, односторонние меры остаются единственным возможным инструментом. В этом смысле попытки США применить компенсационную пошлину путем признания занижения курса валют субсидией являются бесспорно интересным вариантом, который могут позаимствовать другие государства.