Земельное законодательство содержит ряд довольно странных понятий, которые вызывают вопросы в отношении их «функциональности» и надобности в целом. Среди них, на наш взгляд, особое место занимает понятие «вид использования земельного участка». Четкого определения этого термина в законодательстве нет, данное словосочетание точечно встречается то в одних, то в других нормативно-правовых актах. Если коротко, вид использования земельного участка уточняет целевое назначение земельного участка. С помощью этого инструмента государство/местный совет может конкретизировать или сузить перечень прав, который заложен в целевом назначении земельного участка. Это рудимент социалистического прошлого, когда вмешательство государства во все сферы жизни было нормой. Далее поговорим о проблемных аспектах этого вопроса.
Регулирование
Согласно части 5 статьи 20 Земельного кодекса (ЗК) Украины вид использования земельного участка в рамках определенной категории земель (кроме земель сельхозназначения и земель обороны) определяется его собственником или пользователем самостоятельно в пределах требований, установленных законом к использованию земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству.
Таким образом, не говоря, что же такое «вид использования земельного участка», ЗК Украины констатирует, что определяется он самостоятельно собственником или землепользователем (за исключением земель сельхозназначения и обороны).
Далее. В соответствии с пунктом «б» части 2 статьи 21 Закона Украины «О Государственном земельном кадастре» (Закон о ГЗК), информация о виде использования земельного участка в границах определенной категории земель вносится в ГЗК:
— на основании соответствующей документации по землеустройству, составляемой при формировании земельных участков, — в отношении земельных участков, которые формируются;
— на основании письменного заявления собственника (пользователя) земельного участка государственной или коммунальной собственности, — в случае изменения вида использования земельного участка (кроме земель сельхозназначения и земель обороны);
— на основании проекта землеустройства по отводу земельного участка, которым предусмотрено изменение его целевого назначения.
Обратим внимание на заявительную процедуру (пункт 2). Формулировка нормы может сбивать с толку, так как создается впечатление, что менять вид использования можно только в отношении земельных участков государственной и коммунальной собственности. Вместе с тем в нашем понимании слова «государственной и коммунальной собственности» относятся к «пользователю» и тоже должны быть заключены в скобки. Кроме того, уже цитируемая часть 5 статьи 20 ЗК Украины такого рода ограничений не содержит.
Таким образом, согласно Закону о ГЗК, менять вид использования земельных участков (отличных от земель сельхозназначения и земель обороны) в заявительном порядке могут собственники земли и землепользователи. Однако имплементация этих предписаний закона оказывается сложнее, чем задумывалось законодателем.
О разной практике на местах
Там, где не хватает четкости в регулировании на законодательном уровне, правила игры начинают создавать местные власти. Это уже аксиома. Так, в г. Киеве до 2017 года изменение вида использования земельного участка осуществлялось исключительно посредством разработки и утверждения Киевсоветом технической документации по землеустройству относительно установления (восстановления) границ земельного участка в натуре (на местности).
В 2017 году был принят новый Порядок приобретения прав на землю из земель коммунальной собственности в г. Киеве (утвержден решением Киевского городского совета от 20 апреля 2017 года № 241/2463), в пункте 12.1 которого в отношении изменения вида использования сказано следующее: «Изменение целевого назначения земельного участка и вида использования земельного участка с изменением кода классификации видов целевого назначения земельного участка осуществляется на основании проекта землеустройства по отводу земельного участка, согласованного в порядке, установленном статьей 1861 Земельного кодекса Украины».
Таким образом, Киевсовет дополнительно регулирует вопрос, который уже урегулирован законом. А, напомним, в законодательном акте говорится о возможности изменения вида использования земельного участка в границах одной категории, а не кода классификации видов целевого назначения.
Вместе с тем, например, противоположную практику наблюдаем в г. Хмельницком, где горсовет принимает решения об изменении кодов использования земель по Классификации видов целевого назначения земель (КВЦНЗ) в границах одной категории на основании заявления землепользователя и без разработки землеустроительной документации.
Очевидно, что в последнем примере наблюдается путаница с терминами «изменение вида использования земельного участка» и «изменение вида целевого назначения земли», но, на наш взгляд, практика г. Хмельницкого ближе всего к идее, заложенной в законе. Ведь, согласно его положениям, изменение вида использования земельного участка осуществляется в рамках понятия категория земли, которое является более широким, нежели код классификации вида целевого назначения.
С другой стороны, поскольку код вида целевого назначения земли отображается в разделе ГЗК «Целевое назначение», изменение кода без проекта землеустройства по отводу земельного участка может в дальнейшем вызвать вопросы у заинтересованных лиц.
Не упрощает ситуацию и вереница связанных терминов, встречающихся в законодательстве без должного объяснения их значения: «основное целевое назначение», «целевое назначение», «категория», «функциональное использование», «функциональное назначение» земли и т.п.
Таким образом, можно констатировать факт наличия в стране определенного правового беспорядка в вопросе регулирования изменения вида использования земельного участка из за плохо прописанных норм законодательства, последствием чего являются разная практика применения закона в регионах, дополнительные бюрократические процессы на местном уровне и создание барьеров для граждан и бизнеса.
Что говорит суд о смене вида использования
Кратко расскажем о решениях Верховного Суда Украины (ВСУ) и Верховного Суда (ВС), представляющих интерес.
Постановление от 8 апреля 2015 года по делу № 6-32цс15. Если вернемся к разделу «Регулирование» настоящей статьи, то увидим, что для земель сельхозназначения и обороны не предусмотрена возможность смены вида использования земельного участка самостоятельно, как это предусмотрено в ЗК Украины, или по «заявительному» принципу согласно Закону о ГЗК.
В данном деле суд анализировал в том числе вопрос изменения вида использования земельного участка сельхозназначения.
Однако в своей правовой позиции ВСУ фактически вышел за пределы анализируемого вопроса и сделал вывод, который, судя по формулировке, касается земельных участков всех категорий: «Анализ указанных норм материального права дает основания сделать вывод, что изменение вида использования земельного участка в пределах ее целевого назначения возможно, но порядок решения этого вопроса не установлен.
Исходя из принципа ЗК Украины относительно рационального использования и охраны земель, изменение вида использования земли в пределах ее целевого назначения должно проводиться в порядке, установленном для изменения этого целевого назначения земли».
Таким образом, ВСУ подтвердил необходимость соблюдения процедуры изменения целевого назначения земельных участков при изменении вида использования земельных участков любых категорий. Это, мягко говоря, не «заявительный» принцип, предусмотренный Законом о ГЗК.
Иную позицию занял ВС.
Постановление от 31 июля 2019 года по делу № 806/5308/15. Дело касалось использования приусадебного земельного участка собственником в коммерческих целях. ВС указал: «Суд обращает внимание на то, что изменение вида использования земельного участка в пределах одной категории земель не является изменением его целевого назначения, а следовательно, не требует прохождения процедур, которые в соответствии с земельным законодательством применяются при изменении целевого назначения (разработки проекта землеустройства по отводу земельных участков, его утверждения и т.д.).
Единственное условие, которое устанавливает часть 5 статьи 20 ЗК Украины при самостоятельном определении вида использования земельного участка его собственником/пользователем, — соблюдение требований, установленных законом к использованию земель этой категории, и необходимость учета градостроительной документации и документации по землеустройству».
Отметим, что в настоящем деле, как мы понимаем, ВСУ руководствовался исключительно частью 5 статьи 20 ЗК Украины и, вероятно, не придал значения положению части 2 статьи 21 Закона о ГЗК, в соответствии с которой для изменения вида использования земельного участка собственнику земли/землепользователю необходимо обратиться с заявлением в территориальный орган Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастра) для их отображения в ГЗК (как мы понимаем, вид использования земли по такому заявлению истца не менялся).
В любом случае радует, что суд прорабатывает вопрос по сути, смотрит в корень проблемы и при анализе коллизионных норм приоритет отдает той, которая предусматривает более широкие права собственника земли.
Предварительно — аудит
Конечно, остается открытым вопрос, насколько данное решение ВС упростит жизнь собственникам земли/землепользователям в других аналогичных ситуациях. Судебная практика имеет тенденцию меняться, поэтому, как всегда, все вопросы к Верховной Раде Украины — законодательство необходимо очищать от нефункциональных норм либо, если законодатель по инерции хочет сохранить такую норму, должен быть прописан четкий механизм работы с ней. Где нет четкости, там зарождается коррупция.
С практической стороны проблемы, касающиеся изменения вида использования земельного участка, как и множество других нюансов земельного и градостроительного законодательства, обязательно должны учитываться перед принятием решения о покупке как земельных участков, так и отдельных объектов недвижимости. Вовремя не выявленная проблема может впоследствии помешать использовать актив так, как задумывает инвестор. Таким образом, заранее проведенный юридический аудит в отношении земли позволит (1) узнать о существующих ограничениях в ее использованию, (2) уменьшить вероятность возникновения соответствующих рисков и минимизировать последствия в случае их наступления.
