logo-image
Recent Trends in Trade Investigations in the US: Undervaluation of Currencies as a Reason for the Imposition of a Duty
Author: Zvenyslava Opeida
Source: Yuryst&Zakon, December 2020

Одним із способів торговельного захисту є накладання додаткового мита на субсидований імпорт. У разі якщо в результаті торгового розслідування буде встановлено, що субсидований імпорт завдає шкоди національному товаровиробникові, держава може запровадити так зване компенсаційне мито. Отже, одним із центральних аспектів розслідування є визначення, чи є державна допомога, яку надавали в країні експорту, субсидією для цілей торгового розслідування.

Питання: чи можна вважати штучне заниження курсу валют субсидією для цілей торгових розслідувань вже досить давно є предметом дискусій в експертних колах. Проте лише цього року, коли США вперше зробили спробу застосувати цей підхід на практиці, такі дискусії припинили бути суто теоретичними.

Своє занепокоєння валютним режимом Китаю вже неодноразово висловлювали США, ЄС, Японія та інші країни, оскільки ослаблення курсу юаня призводить до здешевлення експорту китайських товарів, унаслідок чого вони отримують перевагу порівняно з конкурентами з інших країн.

США від початку займали найактивнішу позицію в цьому питанні, називаючи Китай "валютним маніпулятором" і неодноразово намагаючись запровадити норми, які б дали змогу вводити мито у відповідь на маніпуляції валютним курсом. Раніше такі ініціативи не вдавалося реалізувати, не останньою чергою через те, що проти них виступали експорт-орієнтовані американські компанії, які остерігалися зустрічних заходів з боку Китаю. Питання знову повернулося на порядок денний під час президентської каденції Д. Трампа і посилення протекціоністських настроїв.

4 лютого 2020 р. Міністерство торгівлі США оприлюднило нову інструкцію, яка передбачає можливість розглядати заниження курсу валют відносно долара як субсидію в разі проведення антисубсидійних розслідувань. Першим таким розслідуванням стало антисубсидійне розслідування щодо шин для легкових автомобілів із В'єтнаму. 5 листопада 2020 року Міністерство торгівлі оприлюднило попередні висновки про те, що в'єтнамські виробники та експортери шин отримали субсидію у формі заниженого курсу валюти. Висновки вносять певну ясність щодо основних підходів, які застосовуватиме Міністерство в подібних ситуаціях, а також в чергове ставить питання про їх відповідність нормам Світової організації торгівлі (СОТ).

Згідно зі статтею 1 Угоди СОТ про субсидії та компенсаційні заходи (далі – Угода) субсидія має місце, якщо існує (і) фінансовий внесок, що надається урядом або іншим публічним органом, та (іі) вигода, що отримується таким чином. Окрім того, відповідно до статті 2 Угоди компенсаційні заходи можуть застосовуватися лише щодо адресних субсидій, тобто субсидій, які надаються певному підприємству або підприємствам, певній галузі економіки або підприємствам, що розташовані в певному географічному регіоні (регіональні субсидії).

Жоден із трьох зазначених критеріїв не є самоочевидним стосовно заниження курсу валют. Отже, висновки Міністерства торгівлі США у частині визначення наявності субсидії є справді цікавими і вартими уваги.

Фінансовий внесок

Фінансовий внесок відповідно до статті 1 Угоди можливий у таких формах: (і) пряме або потенційне переведення урядом грошових коштів; (іі) відмова уряду від доходів, що йому належать; (ііі) надання урядом товарів та послуг (окрім призначених для загальної інфраструктури) та закупівля товарів і послуг.

Спроба визначити заниження курсу валют як "відмову уряду від доходів, що йому належать" не є перспективною. У такому випадку йдеться про негативний акт: державний орган відмовляється вчиняти дії, які здійснює за нормальних обставин. Натомість у цьому разі в'єтнамські банки сплачують додаткові в'єтнамські донги під час купівлі доларів США.

Окрім того, у справі US – FSC Апеляційний орган чітко зазначив, що визначення доходів уряду "що йому належать" передбачає порівняння умов стягнення податку в ситуації, що розглядається, з умовами у "співставній ситуації", що існують у цій країні. Отже, орган розслідування США мав би порівнювати валютний режим В'єтнаму не з якимось суто гіпотетичним курсом валют, який міг би існувати в умовах ринку, а з цілком конкретним курсом валют, якій існує у В'єтнамі у "співставній ситуації". Оскільки всі банки працюють з однаковим (заниженим) курсом валют, таке порівняння є неможливим.

Так само заниження курсу валют навряд чи можна визначити як "надання урядом товарів і послуг". У справі US – Softwood Lumber III група експертів пояснила, що хоча термін "товари" в сенсі статті 1.1(а)(1)(ііі) тлумачиться досить широко, проте не включає гроші.

Оскільки валютний режим В'єтнаму вимагає від банків закуповувати долари за встановленим державою курсом, це дає аргумент для визначення заниження курсу валют через таку форму фінансового внеску, як "пряме переведення урядом грошових коштів". Противники такого підходу стверджують, що обмінний курс валют не передбачає безпосередніх бюджетних витрат, проте у справі Canada – Aircraft Апеляційний орган дійшов висновку, що субсидія не обов'язково має надаватися державним коштом.

Отже, з усіх форм фінансового внеску "пряме переведення урядом грошових коштів", напевно, найбільшою мірою відповідатиме нормам СОТ, і саме цим шляхом пішло Міністерство торгівлі США у розслідуванні щодо імпорту шин із В'єтнаму.

У своїх висновках Міністерство зазначило, що йдеться саме про пряме переведення грошових коштів, що здійснюється як публічним органом (тобто банками, що перебувають у власності та під контролем держави), так і приватними фінансовими установами, які діяли за дорученням або наказом уряду.

Зокрема, В'єтнамбанк і В'єтнамкомбанк є комерційними банками, якими володіє держава (її частка в цих банках становить 64 % і 75 % відповідно). Окрім того, державний контроль за цими банками забезпечується шляхом призначення у раду директорів банку чиновників і членів Комуністичної партії високого рангу, які, діючи від імені держави, здійснюють контроль за щоденною діяльністю банків і забезпечують її відповідність політиці уряду. Тому відповідно до висновків Міністерства ці банки є "публічними органами" в розумінні статті 1 Угоди. З аналізу Міністерства очевидно, що в цій частині воно намагалося дотримуватися стандартів і вимог, що висуваються до публічного органу, визначених Апеляційним органом у справі US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China).

Що стосується інших приватних банків, відповідно до позиції Міністерства, оскільки вони зобов'язані здійснювати обмін валют за курсом, установленим Державним банком В'єтнаму (тобто держава їм доручає або наказує здійснювати пряме передання грошових коштів у сенсі статті 1.1(а)(iv)), це також є фінансовим внеском.

Вигода

Фінансовий внесок, здійснений державою, є субсидією лише в разі, якщо він надає вигоду. У справі Canada – Aircraft Апеляційний орган зазначив, що вигода для отримувача існує лише тоді, коли вона ставить його в ліпше становище, у якому б він не опинився в разі відсутності такого внеску. Отже, на цьому етапі орган розслідування має встановити, чи фінансовий внесок було надано отримувачеві на умовах більш сприятливих, ніж ті, які доступні іншим отримувачам на цьому ринку.

Для того щоб визначити вигоду, Міністерство порівняло реальний ефективний валютний курс В'єтнаму (REER) та реальний ефективний валютний курс, який відображає відповідну політику (рівноважний REER), і встановило, що політика В'єтнаму призвела до заниження в'єтнамського донга щодо долара США на 4,7 відсотка.

Щоб розрахувати вигоду від субсидії для кожного в'єтнамського експортера, Міністерство розрахувало різницю між валютою, отриманою кожним респондентом в обмін на долари США, та сумою, яку фірми отримали б, якби не 4,7-відсоткове заниження національної валюти. Після чого для обчислення ставки субсидії для кожного експортера вигоду, отриману кожним експортером протягом періоду дослідження, поділили на загальний обсяг продажів цього експортера, здійснених у доларах США. У результаті субсидія, розрахована для Kumho Tire Co., Ltd., становила 1,69 %, а для Sailun Co. Ltd. – 1,16 %.

Наскільки такий підхід відповідає нормам СОТ – залишається відкритим питанням з огляду на відсутність єдиного підходу в юриспруденції СОТ щодо того, від якого базового показника (benchmark) відштовхуватися під час визначення умов, доступних іншим отримувачам на ринку. Зокрема, у справі US – Softwood Lumber IV було дозволено застосування альтернативного базового показника, що уможливлює застосування рівноважного REER, як було зроблено в цьому розслідуванні. Натомість у справі Canada – Aircraft передбачено використання базового показника на ринку країни, що надає субсидію. Застосування цього критерію зробить неможливим установлення вигоди в разі заниження курсу валют, оскільки всі банки у В'єтнамі використовували однаково занижений курс валют.

Адресність субсидії

Наостанок, компенсаційні заходи застосовуються лише щодо субсидій, які є адресними, тобто такими, що надаються певним підприємствам або певній галузі економіки. У цьому розслідуванні Міністерство дійшло висновку, що субсидія у формі заниження курсу валют є de facto адресною, оскільки надається компаніям, що купують і продають товари за кордоном.

Стаття 2.1(с) Угоди передбачає, що під час визначення, чи є субсидія адресною, de facto необхідно брати до уваги різні фактори, зокрема її переважне використання певними підприємствами. У цьому випадку, як зазначено у висновках, незважаючи на наявність інших каналів притоку доларів США (зокрема експорт послуг, портфоліо та прямі інвестиції), саме на експорт товарів припадає 72 % притоку доларів США у В'єтнам протягом періоду дослідження.

Такий підхід викликає певні питання, адже відповідно до статті 2.1(b) Угоди субсидія не є адресною, якщо право на її отримання настає автоматично, унаслідок відповідності певним об'єктивним критеріям. Експорт товару можна вважати саме таким об'єктивним критерієм, що ставить під сумнів адресність такої субсидії, як заниження курсу валют. Тому цей останній елемент щодо адресності є найбільш уразливим щодо відповідності нормам СОТ.

ВИСНОВОК:

Не варто забувати, що ці висновки Міністерства є попередніми. Остаточні мають з'явитися в березні наступного року, і з огляду на політичну чутливість питання є ймовірність, що їх буде дещо скореговано після набуття повноважень новообраним президентом Дж. Байденом. Однак серйозною проблемою залишається факт відсутності міжнародних механізмів (як у межах СОТ, так і МВФ), які б дали змогу відреагувати на таке маніпулювання валютою.

Очевидно, що заради уникнення "валютних війн" найліпшим підходом було би встановлення нових міжнародних норм, які б чітко визнали такі дії порушенням норм міжнародного права та передбачили механізми, які дали б змогу міжнародній спільноті тиснути на порушників. Проте сьогодні, з огляду на їх відсутність і очевидну неспроможність держав досягти будь-якого компромісу в цьому питанні, односторонні заходи залишаються єдиним можливим інструментом. У цьому сенсі спроби США застосувати компенсаційне мито шляхом визнання заниження курсу валют субсидією є безперечно цікавим варіантом, який можуть запозичити інші держави.

This site uses cookies to offer you better browsing experience.
READ MORE