Preliminary regulation of telecommunication markets. Overview of EU and Ukrainian legislations

You can read the article below in the language of the original.

При здійсненні регулювання окремих галузей економіки в антимонопольному праві Європейського Союзу, України та інших держав використовуються методи попереднього (ex ante) та подальшого (ex post) регулювання. Подальше (ex post) регулювання спрямоване на процеси, які вже відбулися, і використовується для протидії анти конкурентним узгодженим діям чи зловживанню домінуючим становищем. Попереднє (ex ante) регулювання спрямоване на процеси, які повинні відбутися, і використовується для попередження небажаного розвитку ринку та спрямування ринкової активності на досягнення визначених цілей. Попереднє (ex ante) регулювання переважно застосовується при наданні дозволів на здійснення узгоджених дій або економічної концентрації, а також щодо окремих галузей.

Потреба у попередньому регулюванні телекомунікаційних ринків зумовлена специфікою сфери телекомунікацій, в якій ефективна конкуренція не може бути досягнута через застосування загальних приписів антимонопольного законодавства. Сутність попереднього регулювання полягає в тому, що відповідні національні регуляторні органи, керуючись загальноєвропейською нормативною та методологічною базою, визначають телекомунікаційні ринки, а потім здійснюють аналіз наявності на них ефективної конкуренції. Якщо така ефективна конкуренція існує, то національні регуляторні органи не вживають подальших заходів, однак, якщо ефективна конкуренція відсутня, то національні регуляторні органи повинні визначити суб'єктів господарювання зі значною ринковою владою на таких ринках. Після цього на таких суб'єктів господарювання мають бути покладені відповідні зобов'язання (наприклад, ведення окремих рахунків, здійснення цінового контролю та обліку витрат).

Також слід зазначити, що поняття значної ринкової влади автоматично не передбачає, що суб'єкт господарювання є домінуючим або займає монопольне становище на ринку. Воно слугує для розуміння факту, що в короткостроковому та середньостроковому періодах суб'єкт господарювання має достатньо ринкової влади, щоб значною мірою здійснювати свою діяльність незалежно від конкурентів, клієнтів та споживачів.

Зі значного масиву нормативно-правових актів Європейського Союзу варто відзначити такі:

• Директива 2002/21/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 7 березня 2002 р. про спільні правові рамки для електронних комунікаційних мереж та послуг (Рамкова Директива);

• Роз'яснення Комісії щодо аналізу ринку та оцінки значної ринкової влади в рамках регуляторної основи Співтовариства з питань мереж та послуг електронного зв'язку від 11 липня 2002 р.;

• Рекомендації Комісії від 11 лютого 2003 р. та 17 грудня 2007 р. про відповідні ринки товарів та послуг у рамках сектора електронного зв'язку, на які буде поширюватися попереднє (ex-ante) регулювання у відповідності з Директивою 2002/21/ЄС. На національному рівні відповідні телекомунікаційні ринки визначені у «Переліку ринків телекомунікаційних послуг в Україні, прийнятих для аналізу з метою попереднього регулювання», затвердженому рішенням Національної комісії з питань регулювання зв'язку України № 1366 від 19 лютого 2009 р.

У Рекомендаціях Комісії від 11 лютого 2003 р. та 17 грудня 2007 р. зазначається, що для визначення ринків, які можуть підлягати попередньому регулюванню, слід застосовувати три кумулятивні критерії:

• наявність значних та тривалих бар'єрів для входу на ринок. Такі бар'єри можуть бути структурного, правового або регуляторного характеру;

• структура ринку, що не має тенденції до появи ефективної конкуренції в межах відповідного часового проміжку;

• недостатність застосування виключно механізмів антимонопольного права для усунення негативних наслідків на відповідному ринку.

Структурні бар'єри можуть виникати у результаті таких умов собівартості та попиту, які утворюють асиметрію між операторами телекомунікацій, що раніше існували на ринку, та новими суб'єктами господарювання, що планують увійти на ринок. У результаті такої асиметрії поява нових гравців ускладнена або зовсім неможлива. Прикладом може бути ситуація, коли надання послуги конкурентом потребує мережі зв'язку, що належить суб'єкту господарювання зі значною ринковою владою.

Створення другої такої мережі є економічно невигідним через її високу вартість. Правові або регуляторні бар'єри можуть виникати у результаті правових, адміністративних або інших державних заходів, що безпосередньо впливають на умови входження або існування операторів телекомунікацій на відповідному ринку.

Окрім бар'єрів для входження на ринок важливим фактором є наявність тенденцій до появи ефективної конкуренції у межах відповідного часового проміжку. Окремі ринки можуть демонструвати відповідні тенденції через технологічний прогрес або наявність резервів для розвитку.

Також для визначення ринків, які можуть підлягати попередньому регулюванню, важливе значення має оцінка ефективності застосування механізмів антимонопольного права для усунення негативних наслідків на відповідному ринку. Такі механізми є недостатніми, якщо вимагається їх часте або тривале застосування, а також, якщо вони можуть застосовуватися лише в обмеженій кількості випадків.

Перелік ринків телекомунікаційних послуг в Україні, прийнятих для аналізу з метою попереднього регулювання, відтворює перелік ринків, що міститься в Рекомендації Комісії від 11 лютого 2003 р. До нього входять 7 роздрібних та 10 оптових ринків.

Роздрібні ринки:

• доступ до фіксованої телефонної мережі загального користування споживачів (фізичних осіб);

• доступ до фіксованої телефонної мережі загального користування споживачів (юридичних осіб); операторів на ньому.

Хоча, прогрес є: законопроект № 5333 «Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про телекомунікації» (щодо забезпечення доступу до кабельної каналізації електрозв'язку)» проходить фінальну стадію погодження та найближчим часом його буде винесено на розгляд Верховної Ради України. Відповідно до цього Закону НКРЗ буде надано право регулювати тарифи на доступ до кабельної каналізації, що зніме напругу на цьому ринку.

Крім того, на нашу думку, вірним є включення ринку доступу до програм, інакше кажучи, ринку «мовленєвих послуг з метою передачі різного контенту кінцевому користувачеві», відповідно до Рекомендацій Єврокомісії від 11.02.2003 року до сфери послуг електронного зв'язку, які підлягають регулюванню єдиним органом. В Україні таким органом має стати НКРЗ, як єдиний регулятор всіх електронних послуг.

• загальнодоступні послуги місцевого та/або основні послуги міжміського фіксованого телефонного зв'язку, що надаються споживачам (фізичним особам);

• основні послуги міжнародного фіксованого телефонного зв'язку, що надаються споживачам (фізичним особам);

• загальнодоступні послуги місцевого та/або основні послуги міжміського фіксованого телефонного зв'язку, що надаються споживачам (юридичним особам);

• основні послуги міжнародного фіксованого телефонного зв'язку, що надаються споживачам (юридичним особам);

• послуги з надання у користування каналів електрозв'язку до 2 Мбіт/с кінцевим споживачам.

Оптові ринки:

• послуги початку з'єднання з місцевих фіксованих телекомунікаційних мереж загального користування;

• послуги завершення з'єднання на місцевих мережах фіксованого телефонного зв'язку телекомунікаційної мережі загального користування;

• послуги транзиту з'єднання в мережах фіксованого телефонного зв'язку телекомунікаційної мережі загального користування;

• оптовий доступ до абонентських ліній з метою надання голосових послуг та послуг широкосмугового доступу;

• оптові послуги з надання широкосмугового доступу до мереж передачі даних іншим постачальникам послуг;

• оптові послуги з надання у користування каналів електрозв'язку в телекомунікаційних мережах доступу;

• оптові послуги з надання у користування каналів електрозв'язку в транспортних телекомунікаційних мережах;

• послуги доступу до мереж мобільного зв'язку та початок з'єднання з мережами рухомого (мобільного) зв'язку;

• послуги завершення з'єднання на окремих мережах рухомого (мобільного) зв'язку;

• послуги міжнародного роумінгу на окремих мережах мобільного зв'язку.

Ринок послуг з передавання програм телебачення та радіомовлення для кінцевих споживачів, який передбачено в Рекомендації Комісії від 11 лютого 2003 р, не включено до вищезазначеного переліку, оскільки регулювання даного ринку не входить до компетенції Національної комісії з питань регулювання зв'язку України, а належить до сфери регулювання Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Рекомендація Комісії від 17 грудня 2007 р. містить меншу кількість ринків: 1 ринок на роздрібному рівні та 6 ринків на оптовому рівні. Причиною зменшення їх кількості є зменшення обсягу попереднього регулювання відповідно до розвитку конкуренції на окремих ринках Європейського Союзу. Відповідно, у разі посилення конкуренції на окремих українських ринках, перелік ринків також може бути в майбутньому переглянутий Національною комісією з питань регулювання зв'язку України.