logo-image
Private-public partnership in port business - prospects
Author: Yaroslav Petrov and Oksana Legka
Source: Yurydychna Gazeta (Legal Newspaper). - 2010. - No.37. - p. 13
Download

You can read the article below in the language of the original.

Перспективы государственно-частного партнерства в портовом бизнесе

Статья посвящена недавно принятому Закону «О государственно-частном партнерстве» и возможностях использования институтов ГЧП в портовой сфере.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - одна из форм взаимодействия государственного и частного секторов экономики, когда государство и бизнес объединяются для реализации масштабных общественно значимых проектов.

Необходимость объединения усилий государства и частных инвесторов определяется недостатком бюджетных средств (что особо актуально для Украины), высокими рисками инвестирования и невозможностью передачи некоторых объектов в частную собственность в связи с их экономической и социальной значимостью.

В мире ГЧП осуществляется в различных формах: это и контракты на поставку продукции для государственных нужд, и концессии, и совместные предприятия... Наиболее часто институты ГЧП применяются в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, энергетика, природные ресурсы, медицина, образование.

В данной статье мы остановимся на использовании механизмов ГЧП в морских портах. В силу пока существующего запрета на приватизацию портов1, а также изношенности инфраструктуры и необходимости модернизации материально-технической базы портов, ГЧП может стать механизмом улучшения технической оснащенности портов, увеличения продуктивности их деятельности и улучшения качества портовых услуг. Оно также может позволить создать дополнительные рабочие места и повысить результативность использования рабочей силы.

5 июля 2010 года на официальном сайте Фонда госимущества появился проект Закона о государственной программе приватизации на 2010 - 2014 годы. Следует отметить, что проектом предусматривается приватизация стратегических объектов, к которым относятся и морские порты Украины. Данный проект находится на стадии разработки и еще не внесен на рассмотрение в Верховную Раду. Так что говорить о скорых перспективах передачи портов в частную собственность было бы преждевременно, однако движение в этом направлении все же стоит учитывать.

Общая характеристика ГЧП в Украине

На сегодняшний день в Украине ГЧП регулируется Законом Украины «О государственно-частном партнерстве» (далее - Закон о ГЧП), который был принят Верховной Радой Украины 1 июля 2010 года вступит в силу через три месяца после его опубликования. Закон о ГЧП является рамочным и направлен на обобщение практики применения ГЧП. Отдельные правовые формы ГЧП регулируются рядом законодательных актов, в частности: Гражданским и Хозяйственным кодексами Украины, Законами Украины «О концессиях», «О соглашениях о разделе продукции», «Об аренде государственного и коммунального имущества», «Об управлении объектами государственной собственности» и другими.

Согласно Закону о ГЧП, проекты ГЧП могут быть реализованы посредством договоров концессии, совместной деятельности, раздела продукции и других (например, аренды, управления). ГЧП рассчитано на долгосрочные проекты длительностью от 5 до 50 лет. Хотя Закон о ГЧП говорит только о договорных формах реализации ГЧП, международная практика знает и формы ГЧП, в которых центральную роль играет не договор, а совместное предприятие, учрежденное участниками проекта. Объектами ГЧП могут быть объекты коммунальной и государственной собственности. Закон о ГЧП предусматривает, что право собственности на объекты, достроенные, реконструированные или созданные в рамках ГЧП, принадлежит государственному партнеру. Объекты ГЧП подлежат возврату государственному партнеру по истечении срока договора, заключенного с целью осуществления ГЧП-проекта. При этом целевое назначение объектов ГЧП не может быть изменено и такие объекты не могут быть приватизированы на протяжении всего срока реализации проектов ГЧП.

Реализация проектов ГЧП не означает для частного партнера переход права собственности на объекты государственной и коммунальной собственности. Изменение их целевого назначения и приватизация не допускаются Закон о ГЧП предусматривает национальный режим инвестирования и хозяйственной деятельности для иностранных инвесторов. Кроме того, законодательство, которое действовало на момент заключения договора, регулирует условия договора на протяжении всего срока его действия (кроме налогового, валютного, таможенного и лицензионного законодательства). В то же время, Законом о ГЧП не установлены государственные гарантии возврата частному партнеру средств, инвестированных в проект ГЧП, а также получения прибыли от его реализации.

Основные формы ГЧП в портовой сфере

На сегодняшний день ГЧП в портовой сфере осуществляется преимущественно при помощи договоров аренды, совместной деятельности и управления. Мировой опыт свидетельствует, что наиболее выгодной формой ГЧП для привлечения инвестиций в порты является концессия. К сожалению, в Украине на сегодняшний день нет ни одного фактически реализованного концессионного проекта в портовой сфере, хотя неоднократные попытки передачи инфраструктуры портов в концессию имели место.

Несмотря на успешный мировой опыт по реализации «концессионных» проектов ГЧП в портовой сфере, Украине еще только предстоит этому учиться В настоящее время потенциал аренды в портовой сфере используется в недостаточной степени в связи с законодательным запретом передачи в аренду целостных имущественных комплексов морских портов и причалов. Более того, арендодателем государственного имущества выступают Фонд государственного имущества и его региональные представительства и поэтому порты не заинтересованы в аренде как в форме сотрудничества, поскольку не получают полной экономической выгоды от аренды. Соответственно, на практике только объекты движимого имущества портового хозяйства передаются в аренду. Однако такая ограниченная форма аренды не является полноценным и взаимовыгодным инструментом, если сотрудничество партнеров предусматривает создание новых объектов.

Еще одна правовая форма ГЧП - совместная деятельность, которая осуществляется на основании договора, заключенного между государственным портом и частным партнером. На практике совместная деятельность как правовая форма может приводить к возникновению конфликтных ситуаций между ее участниками. Например, камнем преткновения может стать расчет и распределение прибыли и убытков от совместной деятельности.

Правовая суть совместной деятельности заключается в объединении активов государства и инвестора под общим управлением. С одной стороны, общность управления ограничивает самостоятельность частного партнера и таким образом не дает реализовать в полной мере саму идею ГЧП: принести частную инициативу в отрасли, где государство доминирует. Кроме того, правовая форма совместной деятельности стимулирует смешение государственной и частной собственности. Указанные характеристики совместной деятельности предоставляют возможность государству, ввиду многочисленных законодательных пробелов, оказывать давление на частного партнера, который тем самым подвергается дополнительным политическим рискам. Например, распоряжением Кабинета Министров от 7 мая 2008 года № 703-р и последующим приказом Минтранссвязи (который официально не был опубликован) было предусмотрено массовое расторжение договоров о совместной деятельности, следствием которых может быть «отчуждение государственного имущества».

Такая позиция государства вызывала критику со стороны как самих портов, так и частного сектора. Тем не менее это распоряжение и приказ остаются в силе. Отраженная в них враждебная по отношению к совместной деятельности позиция привела к многочисленным судебным тяжбам и ситуации, в которой инвесторы, которые ранее работали по схеме совместной деятельности, стали перед перспективой потери вложенных средств. Примером может служить негативный опыт сотрудничества компании «Укртрансконтейнер» с ГП «Ильичевский морской торговый порт», который получил широкую огласку в прессе.

Таким образом, совместная деятельность с государственным партнером не обеспечивает независимости частного партнера и создает угрозу смешения частной и государственной собственности, которое подвергает частного партнера повышенным политическим рискам. Кроме того, на сегодняшний день, согласно упомянутому распоряжению КМУ, заключение договора о совместной деятельности возможно только на основании соответствующего решения КМУ. Концессия, несмотря на отсутствие прецедентов ее применения в портовой сфере, является одной из наиболее перспективных форм ГЧП, по крайней мере для больших проектов. Преимуществом концессии является долгосрочный характер отношений, что позволяет инвестору осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. В концессии частный партнер обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что неоспоримо выделяет ее среди других форм ГЧП.

Привлекательность концессии для государства обусловлена тем, что, как правило, предусматривает осуществление капиталоемких проектов и сопровождается созданием новых объектов или существенным улучшением уже существующего портового имущества. При этом за государством закрепляется право собственности на такие созданные объекты. Более того, государство в рамках концессионного договора имеет достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов, например в случае, если частный партнер устанавливает завышенные тарифы на услуги, предоставление которых предусмотрено концессионным договором.

Следует отметить, что существенным препятствием для использования концессии в портовой сфере является наличие значительных рисков инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии стабильных гарантий государства, а также льгот и преференций для частного партнера. Закон о ГЧП делает определенные шаги в сторону решения этой проблемы, таким образом, сумма амортизационных начислений объекта концессии вычитается из суммы концессионных платежей и должна использоваться исключительно для улучшения объекта концессии. За использование амортизационных начислений не по целевому назначению к концессионеру применяются штрафные санкции. Кроме того, процедура предоставления порта в концессию длительная и сложная в силу того, что ключевые решения по концессии принимает Кабинет Министров. Более того, концессия подразумевает сотрудничество государства и бизнеса на протяжении достаточно длительного периода времени, а политическая нестабильность и отсутствие политической воли государства по реализации концессионных проектов на сегодняшний день вызывают настороженность и недоверие со стороны инвесторов к государственному партнеру. Тем не менее для крупных проектов может быть привлекательным тот факт, что концессия требует одобрения на уровне Кабинета Министров. Ведь в таком случае проект получает официальную «печать соответствия» на самом высоком государственном уровне.

This site uses cookies to offer you better browsing experience.
READ MORE
Toggle high contrast
Toggle normal contrast
Toggle big fonts
Toggle normal fonts