"The firm has an impressive deal list in its repertoire"
PLC Which Lawyer?

Publications

29 May 2012

The Right to Fail


Author: Oleksandr Voznyuk
Source: Yurydychna Gazeta. – 2012. – No.22. – p.1,6-8

You can read the article below in the language of the original.

Право на помилку?

Про якість мотивації судових рішень

Наприкінці минулого року Пленум Вищого господарського суду України (далі - ВГСУ) за результатами узагальнення практики застосування законодавства прийняв низку постанов, метою яких є забезпечення однакового застосування норм права господарськими судами України. В умовах, коли система правової допомоги недосить розвинена, коли на неї слабкий попит, коли в суспільстві недостатній рівень правової культури, такі роз'яснення є корисними і, разом з практикою оприлюднення рішень судів, сприяють прозорості законодавства і передбачуваності його застосування, правовій захищеності фізичних та юридичних осіб.

Відзначаючи позитивну роль постанов Пленуму ВГСУ, разом з тим, не можна не відмітити певну неповноту інформації, яка дозволяла б зрозуміти ті чи інші підходи господарських судів, мотиви, що лежать в основі відповідних рішень та висновків, і без чого вони певною мірою втрачають у своїй корисності. Очевидно, що висота, на яку Європейським судом з прав людини, Судом Європейського Союзу піднята планка якості мотивації своїх рішень, зумовлена тими умовами, в яких ці інституції здійснюють правосуддя, але, очевидно, і українські суди також мають ще значний потенціал, аби наблизитися до таких стандартів.

Недостатність мотивації рішень і висновків судів залишає умови для правової невизначеності та ускладнює можливість урахування правової позиції суду в тих чи інших реальних відносинах, а в окремих випадках таку невизначеність, здається, ще й посилює. Наприклад, у пункті 6 Постанови Пленуму ВГСУ від 26 грудня 2011 року № 15 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства» зазначено наступне:

«6... Визнання господарським судом повністю або частково недійсним рішення Антимонопольного комітету України чи його органів з підстав, зазначених у частині першій статті 59 Закону України «Про захист економічної конкуренції», не є перешкодою для проведення відповідним органом нової перевірки дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції, дослідження ринку тощо з метою усунення порушень чи недоліків, які потягли за собою визнання рішення недійсним. За результатами такої перевірки можливе прийняття іншого рішення, яке, в свою чергу, в разі незгоди з ним заінтересованих осіб, може бути оскаржено ними в установленому порядку».

Міркування, що стали причиною такої правової позиції суду, правові принципи, на яких вона ґрунтується, можливо, якась аналогія з певними процесуальним інститутами, закладена в ній мета, залишилися за рамками Постанови. З правової позиції суду слідує, що в разі визнання судом недійсним свого рішення органи Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ) можуть, але не зобов'язані (у Постанові Пленуму ВГСУ зазначено «не перешкоджає») ще раз провести розслідування та прийняти нове рішення. Визнання судом нового рішення недійсним дозволяє («не перешкоджає») АМКУ провести ще одне розслідування та прийняти третє рішення. І так далі.

Але в законодавстві про захист економічної конкуренції відсутні положення, які встановлювали б таке право чи такий обов'язок органів АМКУ, відсутні, відповідно, положення щодо підстав їх реалізації чи нереалізації. Згідно з Постановою Пленуму ВГСУ суд, визнаючи недійсним рішення, не зобов'язує АМКУ провести нове розслідування та прийняти відповідне рішення, подібно до того, як це має місце при поверненні справи до суду першої інстанції за результатом розгляду касаційної скарги. Але якщо відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, то чим мають керуватися органи АМКУ згідно з такою позицією суду? Правовими принципами, що проголошені в Конституції України - правової держави та верховенства права? Можливо. Тоді варто в них розібратися.

Змістовне наповнення цих принципів хоча і сягає корінням у філософсько-правові концепції і розвинені на їх основі сучасні відповідні правові доктрини, проте ці ідеї, підходи, цінності й цілі втілені в міжнародних документах, зокрема в положеннях Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, яка була укладена 4 листопада 1950 року (далі - ЄКПЛ) та протоколах до неї, у рішеннях Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), в яких розкриваються зміст і цілі ЄКПЛ, а відповідно й принцип верховенства права, а також у документах Ради Європи та Комітету міністрів Ради Європи, які розвивають цей принцип та принцип правової держави. Документи останнього, зокрема, широко висвітлюють упровадження цих принципів у сфері адміністративних процедур і діяльності адміністративних органів. І хоча ці документи мають рекомендаційний характер для держав-членів, вони відіграють важливу практичну роль не лише в оцінці відповідності правового регулювання та державних інституцій зазначеним принципам, а й у практичному їх втіленні в життя суспільства.

Але спочатку треба визначитись із характером правовідносин, в яких АМКУ приймає відповідні рішення. Як випливає із законів України «Про Антимонопольний комітет України» та «Про захист економічної конкуренції», відповідно до своїх завдань щодо забезпечення захисту економічної конкуренції як суспільної цінності АМКУ як адміністративний орган наділений повноваженнями, зокрема, виявляти факти порушень законодавства про захист економічної конкуренції, застосовувати санкції до порушників та, у разі необхідності, вимагати виправлення наслідків порушень, у зв'язку з чим він приймає правові акти індивідуальної дії. Такі акти, за самою своєю природою зачіпають права і свободи фізичних та юридичних осіб. У цих відносинах АМКУ є адміністративним органом, що захищає публічний інтерес і має відповідні владні повноваження. Іншою стороною у цих відносинах є фізичні та юридичні особи, які підозрюються у діяннях, що завдають шкоду цьому публічному інтересові. Учасники цих відносин вочевидь не знаходяться в рівному становищі. Звідси випливає потреба, аби процедура діяльності АМКУ як адміністративного органу ґрунтувалась на принципах, що покликані забезпечити ефективний захист прав та свобод цих фізичних і юридичних осіб. Ці принципи адміністративних процедур, що загалом ґрунтуються на принципах ЄКПЛ та підходах ЄСПЛ, висвітлені, зокрема, в Резолюції Комітету міністрів Ради Європи (77) 31, Рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи № R (80) 2, № R (91) 1, № Rec (2003) 16, № Rec (2004) 20, № Rec (2007) 7. Не заглиблюючись у детальний зміст цих документів, можна сказати, що вони проголошують, що ефективна адміністративна діяльність має ґрунтуватись на таких принципах правової держави, як законність, рівність, неупередженість, пропорційність, правова визначеність, прийняття заходів упродовж розумного строку, прозорість, забезпечення ефективних процедур для захисту прав та інтересів приватних осіб, у тому числі в суді, та низці інших принципів, закріплених в ЄКПЛ.

Одразу хотілося б зробити уточнення. Хоча діяльність адміністративних органів охоплює надзвичайно широке коло відносин, у цілому таку діяльність можна спрощено представити у двох напрямах: управлінська діяльність, що пов'язана із забезпеченням реалізації прав та свобод особами (видача дозвільних документів, фіксація прав та стану тощо) і здійсненням дискреційних повноважень, та карально-правозастосовна діяльність, або застосування адміністративно-деліктного законодавства, що пов'язана зі здійсненням контрольних функцій і застосуванням санкцій за правопорушення. Кожному з цих напрямів діяльності притаманні свої особливості, що зумовлюють і відповідні принципи. Нас цікавить саме останній напрям діяльності АМКУ, і він має особливості, зумовлені близькою правовою природою цих відносин та відносин у сфері кримінального права і процесу. Цей момент важливо відзначити тому, що формулювання низки положень ЄКПЛ, в яких вживаються терміни «кримінальне обвинувачення», «кримінальне правопорушення», «засудження», «ув'язнення», наводять на думку, що ці положення мають відношення лише до сфери відносин, ще регулюється кримінальним та кримінально-процесуальним законом. Однак ЄСПЛ неодноразово відзначав у своїх рішеннях1, що певні види відносин з приводу доведення неправомірної поведінки та притягнення до відповідальності із застосуванням санкцій, незалежно від національних особливостей галузевої кваліфікації такої поведінки як кримінальних чи адміністративних, уже в силу самого характеру правопорушення (як діянь, за які передбачено санкції, що мають каральний характер та характер засобу запобігання і стримування («deterrent»), та суворості санкцій, що можуть застосовуватись) мають так само підкорюватись принципам ЄКПЛ, зокрема, закріпленим у її статті 6 (забезпечення права на справедливий розгляд, на розгляд у розумні строки, на розгляд неупередженим і незалежним судом, на право особи вважатися невинуватою, доки її вину не буде доведено в установленому законом порядку тощо, а також, відповідно, у статті 4 протоколу № 7 від 22.11.1984). Це стосується митних правопорушень, податкових, порушень у сфері конкурентного права та навіть порушень правил дорожнього руху.

Необхідність забезпечення відповідності правовим принципам ЄКПЛ, розвинутим також у документах Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, зумовила їх максимально можливу імплементацію ще на стадії адміністративної процедури АМКУ, в тому числі завдяки закладеним у ній елементам розмежування процедури розслідування та процедури прийняття рішення, елементам змагальності між службовою особою, яка висуває звинувачення за результатами розслідування, та особою, яка є звинуваченою у вчиненні порушення; елементам, що створюють умови для неупередженості і незалежності при прийнятті рішення - колегіальність прийняття рішень АМКУ як колегіального органу та визначені законом особливості його незалежного статусу. Такий підхід в організації діяльності АМКУ - відображення тих же принципів, що покладені в основу розмежування слідства та суду в кримінальному процесі. І, між іншим, питання ефективного розмежування розслідування та прийняття рішень є одним з найактуальніших питань організаційного та процесуального характеру що сьогодні стоять перед конкурентними відомствами світу, зокрема і в країнах Європи. Через це, впроваджуючи і розвиваючи принцип верховенства права, втілений у ЄКПЛ, Комітет міністрів Ради Європи ухвалив 13.02.1991 Рекомендацію № R (91) 1 державам-членам стосовно адміністративних санкцій, в якій одним з принципів адміністративних процедур визначено обов'язковість забезпечення права перевірки адміністративних актів про застосування санкцій, щонайменше права на перевірку адміністративного акта на законність перед незалежним і неупередженим судом. У пояснювальній записці до цієї Рекомендації зазначено, що «Комітет розглядає це правило як мінімальну норму, вважаючи, що розвиток європейської правової думки наразі не дозволяє йому встановити інше амбіційне правило. Таке правило могло би передбачати не лише контроль за законністю, а й перевірку суті справи»2.

Реалізація цього закріпленого принципу знайшла відображення і у статті 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яка передбачає право особи оскаржити рішення АМКУ до господарського суду в двомісячний строк з дня його отримання. Ні законодавство про захист економічної конкуренції, ні Господарський процесуальний кодекс України, ні практика судів, схоже, не передбачають застосування «амбіційного правила» перевірки рішень АМКУ з оцінкою фактичних обставин з висновком по суті предмета розгляду АМКУ, а, скоріше, відображають підхід щодо перевірки «на законність», на що вказує зміст пункту 15 цієї ж Постанови Пленуму ВГСУ.

Тут необхідно зробити ще одне уточнення. У Рекомендації REC (2004) 20 щодо судового перегляду адміністративних актів, прийнятої 15 грудня 2004 року Комітетом міністрів Ради Європи, «судовий перегляд» адміністративних актів означає перевірку і визначення судом правомірності адміністративного акта та вжиття ним відповідних заходів. У пояснювальній записці до Рекомендації зазначається, що «Функція суду, який вирішує адміністративну справу, докорінно відрізняється, з огляду на предмет такого розгляду, від функції, яку виконують цивільні й кримінальні суди. Питання, передані в адміністративний суд, уже стали предметом правомірного або неправомірного рішення, прийнятого органом... Отже, у принципі, немає необхідності в тому, щоб судове рішення безпосередньо стосувалося питань, які призвели до виникнення даного спору. Головна функція суду полягає в перевірці правомірності рішення, прийнятого адміністративним органом під час здійснення своїх повноважень»3. Рекомендація охоплює всі адміністративні акти, як ті, що стосуються управлінської діяльності, спір щодо яких може стосуватися нереагування («адміністративне мовчання») або невжиття адміністративним органом влади відповідних заходів»4, так і ті, що стосуються карально-правозастосовної діяльності. Рекомендація підкреслює необхідність «забезпечувати гарантії права кожного, згідно з ЄКПЛ, на справедливий судовий розгляд незалежним і безстороннім судом також в адміністративних справах. хоча б з метою зменшення нерівності в процесуальних засобах між відповідним адміністративним органом влади та громадянином»5. Ці дві обставини стали підставою для того, що в Рекомендації «поняття судового перегляду більш широке, ніж те, що включає не більше, ніж розгляд правомірності акта; воно також має на увазі наявність у суду повноваження скасувати акт за результатами його перегляду або призначити компенсацію. Роль адміністративного суду полягає в захисті особи за допомогою правових засобів», а тому для забезпечення ефективності судового контролю «суд повинен мати повноваження... вживати необхідних заходів» для «захисту певної особи в її стосунках з адміністративним органом».6 Саме тому, як зазначено у параграфі 5а Рекомендації, «суд повинен бути правоможним, принаймні, скасувати відповідне адміністративне рішення і, якщо необхідно, повернути справу назад до адміністративного органу для прийняття в ній нового рішення з дотриманням вимог, постановлених рішенням суду. Суд також повинен мати повноваження вимагати від адміністративного органу, в разі необхідності, виконання певного обов'язку»7. Вочевидь, мета таких рішень суду - захист, відновлення або забезпечення прав особи, яка оскаржує адміністративний акт (наприклад, відмову в наданні дозволу на будівництво), або бездіяльність адміністративного органу у відповідь на її звернення тощо. І судові спори в цих відносинах не можна плутати зі спорами у відносинах, пов'язаних із застосування адміністративного деліктного законодавства.

У випадку оскарження адміністративних актів, що стосуються застосування санкцій, основна мета яких (цих санкцій) має каральну природу, Рекомендація Rec (2004) 20 не передбачає необхідності чи можливості прийняття судом рішення про повернення справи назад адміністративному органу для прийняття нового рішення, залишаючи межі судового перегляду в рамках перевірки законності прийняття адміністративного акта. Однак у принципі це не виключає можливості суду вийти за рамки лише перевірки правомірності і, керуючись «амбіційним правилом», розглянути первинне питання адміністративного органу по суті, діючи як апеляційна інстанція, але якщо така функція суду буде передбачена законом.

Вирішуючи питання про можливість або необхідність (права або обов'язку) адміністративного органу, у разі визнання недійсним прийнятого ним адміністративного акта про застосування санкцій, повторно розглянути справу та прийняти нове рішення про застосування санкцій чи інше рішення, варто розглянути подібні підходи в кримінальному процесі. Статті 246, 281, 326, 366, 396 КПК передбачають такий інститут, як повернення кримінальної справи на додаткове розслідування. Цей приклад взятий тому, що оцінка інституту повернення справи на додаткове розслідування в основі своїй спирається на ті ж принципи, що й у випадку повторного розгляду справи згідно з позицією, що викладена у Постанові Пленуму ВГСУ. Хіба що з тими важливими відмінностями, що в КПК про повернення є спеціальні статті, які передбачають прийняття судом такого рішення (наприклад, з підстав неповноти чи однобічності розслідування) із вказівками щодо усунення недоліків під час додаткового розслідування кримінальної справи. Крім того, КПК вказує на «додаткове» розслідування, у той час як у Постанові Пленуму ВГСУ йдеться про право власної ініціативи провести «нове» розслідування щодо тих самих обставин. Але ці відмінності не принципові, оскільки обидва випадки охоплюють ситуацію, коли рішення про застосування санкцій, прийняте відповідним органом, визнається неправомірним і цьому органу дається можливість усунути недоліки і прийняти нове рішення. Однак така практика порушує безпосередньо одразу низку правових принципів, закріплених в ЄКПЛ, власне чому проект нового КПК не допускає такого направлення справи на додаткове розслідування.

Такий підхід не узгоджується з презумпцію невинуватості особи, яка, зокрема, передбачає, що доведення вини покладається на сторону обвинувачення і що всі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь. З цього принципу випливає, що недоведення вини рівнозначне доведенню невинуватості. За цим принципом стоїть обґрунтування мети змагального процесу як такого, забезпечення ефективності розслідування і якості виконання своїх функцій відповідними органами та навіть, певною мірою, забезпечення принципу рівності сторін. Можна також вказати, що така практика створює умови для порушення права на розумний строк судового розгляду та зачіпає принцип правової визначеності (певності). Закон, який передбачає прийняття такого рішення судом, піднімає питання відповідності самого такого закону принципу верховенства права і питання забезпечення принципу безсторонності суду, бо суд, фактично, приймаючи таке рішення, надає перевагу стороні обвинувачення ще раз спробувати довести свою позицію.

Очевидно, вирішувати цю головоломку, можливо, не було б необхідності, якби в Постанові Пленуму були якщо не мотиви, то хоча б посилання на відповідні рішення ВГСУ, в яких розкриваються мотиви такого висновку. Але, з іншого боку, це, на моє переконання, не зайвий раз надає можливість привернути увагу як до стандартів правозастосування, так і до існуючих недоліків законодавства та необхідності його удосконалення.

1 - Зокрема, Постанова ЄСПЛ від 23.11.2006 Jussila v. Finland, скарга № 73053/01, п.п. 30 - 38, (Сборник постановлений и решений Европейского Суда по правам человека [ECHR] 2006). Див. також Постанову ЄСПЛ від 10.02.2009 Сергій Золотухін проти Росії, скарга № 14939/03 (можна знайти: http://europeancourt.ru).

2 - Адміністративне деліктне законодавство: зарубіжний досвід та пропозиції реформування в Україні. О.А. Банчук 2007, Центр політико-правових реформ,

23007, с. 910.

3 - Пункт 34 Пояснювальної записки CM(2004)214 до Рекомендації Rec (2004) 20 Комітету міністрів державам-членам про судовий перегляд адміністративних актів, прийнятої 15 грудня 2004 року. Доступно: https://wcd.coe.int/

4 - Пункт 21 там само.

5 - Пункт 19 там само.

6 - Пункт 19 там само.

7 - Рекомендації Rec (2004) 20 Комітету міністрів державам-членам про судовий перегляд адміністративних актів, прийнятої 15 грудня 2004 року. Доступно: https://wcd.coe.int/



News Archive

Browse by

Practice Areas:
Industry Sectors:
Search

Publication Archive